Offentligt ansattes almindelige tavshedspligt

1. Oversigt

Offentligt ansatte må i almindelighed gerne fortælle andre om deres arbejde. Det er imidlertid vigtigt, at eksempelvis en sagsbehandler i en kommune beskytter bl.a. de oplysninger, som han eller hun behandler om borgerne, så borgernes privatliv ikke krænkes. Der er således grænser for, i hvilket omfang de ansatte må videregive oplysninger, som de har fået kendskab til i forbindelse med deres arbejde. 

I afsnit 2 er de grundlæggende regler om tavshedspligt nærmere beskrevet, herunder hvad den almindelige tavshedspligt indebærer.

Tavshedspligten gælder for alle ansatte mv. inden for den offentlige forvaltning. Hvem det omfatter, er nærmere uddybet i afsnit 3.

Tavshedspligten omfatter fortrolige oplysninger. Det kan være oplysninger, som efter lovgivningen er betegnet som fortrolige, eller som efter en konkret vurdering må anses for at være det. Hvilke oplysninger der er fortrolige, og hvilke der ikke er fortrolige, er beskrevet nærmere i afsnit 4.

I afsnit 5 beskrives de grænser, der gælder for tavshedspligten. Fortrolige oplysninger må f.eks. gerne videregives, hvis det følger af lovgivningen, eller hvis den, som oplysningerne vedrører, har givet sit samtykke.

2. Den almindelige tavshedspligt

De grundlæggende regler om tavshedspligt findes i straffelovens § 152, forvaltningslovens § 27 og databeskyttelseslovgivningen.

Det følger af straffelovens § 152, stk. 1, at blandt andet offentligt ansatte ikke uberettiget må videregive eller udnytte fortrolige oplysninger, som de er blevet bekendt med i forbindelse med deres arbejde.

Videregivelse af fortrolige oplysninger er uberettiget, når det sker til uvedkommende. Det er ikke en forudsætning, at videregivelsen sker ved offentliggørelse eller til en større personkreds. Det kan også være et brud på tavshedspligten, selv om de fortrolige oplysninger kun er videregivet mundtligt til en enkeltperson, herunder en nærtstående.

Det kan desuden være et brud på tavshedspligten, hvis en myndighed f.eks. i forbindelse med partshøring videregiver oplysninger til en person, som myndigheden fejlagtigt anser for part eller partsrepræsentant i en sag.

Overblik #3 om partsbegrebet

En ansat eller en myndighed kan derudover opbevare fortrolige oplysninger på en så uforsvarlig måde, at det må sidestilles med egentlig videregivelse af oplysningerne.

Ved videregivelse af fortrolige oplysninger skal en myndighed således bl.a. sikre sig, at videregivelsen sker på en måde, som hindrer, at de fortrolige oplysninger havner hos uvedkommende. Der skal f.eks. normalt anvendes kryptering (f.eks. sikker mail), når fortrolige og følsomme personoplysninger sendes med mail via internettet. Se nærmere på Datatilsynets hjemmeside.

Uberettiget udnyttelse af fortrolige oplysninger udgør også et brud på tavshedspligten. En ansat vil således tilsidesætte sin tavshedspligt, hvis han eller hun udnytter fortrolige oplysninger på en retsstridig måde, uden at oplysningerne nødvendigvis bliver videregivet. Et eksempel kan være en ansat i en kommune, der udnytter sin forhåndsviden om, at kommunen påtænker at gennemføre en bestemt fysisk planlægning, til at skaffe sig selv en økonomisk fordel ved at købe en ejendom, der er omfattet af planerne.

Se også afsnit 4 om tavshedspligt i vejledningen God adfærd i det offentlige (vejledning nr. 10285 af 15. december 2017).

3. Hvem er undergivet tavshedspligt?

Tavshedspligten gælder for alle ansatte mv. inden for den offentlige forvaltning. Det følger af forvaltningslovens § 27.  

Tavshedspligten gælder ansat personale, uanset om ansættelsen er på fuld tid eller deltid, og om den er varig eller midlertidig.

Se f.eks. Ugeskrift for Retsvæsen U 2012.1788 H, hvor en vikarmedhjælper på et omsorgscenter var omfattet af tavshedspligten.

Personer, der varetager et offentligt hverv, f.eks. som medlem af et nævn eller et råd, har også tavshedspligt. Det gælder, uanset om hvervet er varigt eller forbigående, om det er lønnet eller ulønnet, om det er frivilligt eller pligtmæssigt (ombud), og om det beror på beskikkelse eller valg.

Tavshedspligten gælder både under ansættelsen eller udøvelsen af hvervet, og efter at ansættelsen eller hvervet er ophørt. Tidligere ansatte mv. må således heller ikke uberettiget videregive eller udnytte fortrolige oplysninger, som de har fået kendskab til i forbindelse med deres arbejde for det offentlige.

Desuden er personer, som hverken er ansat inden for den offentlige forvaltning eller varetager et offentligt hverv – men som er beskæftiget med opgaver, der udføres efter aftale med en offentlig myndighed – omfattet af tavshedspligten. Det følger af straffelovens § 152 a. F.eks. er konsulenter, der efter aftale udfører opgaver for offentlige myndigheder, undergivet tavshedspligt.

4. Hvilke oplysninger er omfattet af tavshedspligt?

Den almindelige tavshedspligt omfatter fortrolige oplysninger, og den gælder for al virksomhed, der udøves inden for den offentlige forvaltning.

En oplysning er fortrolig, når den ved lov eller anden gyldig bestemmelse, f.eks. i en bekendtgørelse, er betegnet som sådan, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser. Det følger af straffelovens § 152, stk. 3.

Hvis det følger direkte af lovgivningen, at bestemte oplysninger eller typer af oplysninger er hemmelige eller skal behandles fortroligt e.l., vil oplysningerne være omfattet af tavshedspligten. Det er f.eks. tilfældet efter skatteforvaltningslovens § 17, der pålægger skattemyndighederne at ”iagttage ubetinget tavshed” med hensyn til oplysninger om en fysisk eller en juridisk persons økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold.

Se også FOB 2014-32 vedrørende en særlig bestemmelse om tavshedspligt i CVR-loven.

En oplysning er som nævnt desuden fortrolig, når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til private eller offentlige interesser.

De hensyn til private eller offentlige interesser, som efter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde kan føre til, at en oplysning er fortrolig, er opregnet i forvaltningslovens § 27, stk. 1-4.

Desuden kan der inden for den offentlige forvaltning kun pålægges tavshedspligt med hensyn til en oplysning, når det er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til de bestemte offentlige eller private interesser, som er nævnt i § 27, stk. 1-4. Det følger af forvaltningslovens § 27, stk. 5.

En myndigheds ledelse kan dermed ikke i et cirkulære eller en konkret tjenestebefaling vilkårligt pålægge de ansatte tavshedspligt f.eks. af rene ordenshensyn. Ledelsen kan kun ved tjenestebefaling specificere, hvilke oplysninger eller dokumenter der allerede er undergivet tavshedspligt efter de almindelige regler i forvaltningslovens § 27, stk. 1-4.

Offentlighedslovens §§ 30-33 om undtagelse af oplysninger fra aktindsigt er i vidt omfang sammenfaldende med forvaltningslovens angivelse af, hvilke oplysninger der er undergivet tavshedspligt. I det følgende anvendes relevante sager om aktindsigt derfor også som eksempler i forhold til området for tavshedspligt.

4.1. Private interesser

Hensynet til enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold kan føre til, at en oplysning er fortrolig og dermed omfattet af tavshedspligt. Det følger af forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 1.

Om en oplysning er fortrolig efter bestemmelsen beror på en vurdering af dels oplysningens karakter, dels den sammenhæng, hvori oplysningen indgår. Afgørende er bl.a., om oplysningen efter den almindelige opfattelse i samfundet bør kunne forlanges unddraget offentlighedens kundskab. Det er ikke en betingelse, at hemmeligholdelse i det konkrete tilfælde er af betydning for den person, oplysningen angår.

Omfattet af bestemmelsen er bl.a. oplysninger om CPR-numre, strafbare forhold, helbredsmæssige forhold, sociale problemer og privatøkonomiske forhold.

Oplysninger om enkeltpersoners private forhold skal angå bestemte, identificerbare personer for at være omfattet af tavshedspligten. Videregivelse af sådanne oplysninger i helt anonymiseret form vil således ikke indebære et brud på tavshedspligten.

En anden privat interesse, der kan begrunde, at oplysninger er fortrolige og dermed omfattet af tavshedspligt, er hensynet til personers og virksomheders forretningsmæssige forhold mv. Det følger af forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 2.

Det kan f.eks. gælde oplysninger om en virksomheds driftsforhold, en hidtil ukendt produktionsmetode, en påtænkt omstrukturering eller strategiske overvejelser. Oplysningerne er omfattet af tavshedspligt, hvis der efter en konkret vurdering må antages at være en nærliggende risiko for økonomisk tab for den, som oplysningerne vedrører, hvis oplysningerne videregives til uvedkommende – herunder virksomhedens konkurrenter.

Overblik #20 om undtagelse af oplysninger om erhvervsmæssige forhold fra aktindsigt

Se modsat også FOB 2019-26, hvor navnet på et rejsebureau, der havde overtrådt lov om etnisk ligebehandling, ikke kunne undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 30, nr. 2.

Desuden kan hensyn til forskeres og kunstneres originale idéer samt foreløbige forskningsresultater og manuskripter begrunde fortrolighed. Det følger af forvaltningslovens § 27, stk. 4, nr. 4. Se FOB 2020-26, hvor ombudsmanden ikke kunne kritisere, at et rapportudkast var blevet undtaget fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 33, nr. 4, der svarer til forvaltningslovens § 27, stk. 4, nr. 4.

Der er også tavshedspligt med hensyn til oplysninger, som det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde for at beskytte væsentlige hensyn til bl.a. private interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Det følger af forvaltningslovens § 27, stk. 4, nr. 5. Bestemmelsen svarer til den såkaldte generalklausul i offentlighedslovens § 33, nr. 5.

4.2. Offentlige interesser

Hensynet til offentlige interesser kan også føre til, at oplysninger er fortrolige og dermed omfattet af tavshedspligt. Det følger af forvaltningslovens § 27, stk. 2-4.

Af offentlige interesser, der kan begrunde tavshedspligt, kan bl.a. nævnes statens sikkerhed eller rigets forsvar, rigets udenrigspolitiske interesser, herunder forholdet til andre lande eller internationale organisationer, samt forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser.

Se også FOB 2020-12, hvor en række oplysninger om et aflyst præsidentbesøg kunne undtages fra aktindsigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser efter offentlighedslovens § 32, stk. 1 (der indholdsmæssigt svarer til forvaltningslovens § 27, stk. 2, 2. pkt., 2. led, om tavshedspligt). Se desuden Ugeskrift for Retsvæsen U 2020.1818 Ø.

Også hensynet til at kunne gennemføre offentlig kontrol kan f.eks. begrunde fortrolighed vedrørende oplysninger om, hvor, hvornår og hvordan en kontrol gennemføres, ligesom hensynet til det offentliges økonomiske interesser kan begrunde tavshedspligt i forhold til bl.a. oplysninger om indgåelse af og forhandlinger om kontraktforhold.

Der er også tavshedspligt med hensyn til oplysninger, som det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde for at beskytte væsentlige hensyn til bl.a. offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Det følger af forvaltningslovens § 27, stk. 4, nr. 5. Bestemmelsen svarer til den såkaldte generalklausul i offentlighedslovens § 33, nr. 5.

4.3. Oplysninger, som ikke er fortrolige

Oplysninger, som i forvejen er almindeligt kendte eller offentligt tilgængelige gennem f.eks. offentlige registre som folkeregisteret eller tingbøgerne eller som følge af medieomtale, har ikke i sig selv fortrolig karakter. Se f.eks. Ugeskrift for Retsvæsen U 2020.1818 Ø og U 2023.4057 Ø. Det samme gør sig gældende for oplysninger, som ikke kan nægtes udleveret efter reglerne i offentlighedsloven.

Den sammenhæng, oplysningerne indgår i, kan dog betyde, at oplysningerne alligevel er fortrolige og dermed underlagt tavshedspligt. F.eks. hvis en almindelig adresseoplysning røber, at en person er indlagt på et psykiatrisk hospital.

Se også FOB 2022-22.

Tilsvarende er oplysninger, som efter lovgivningen i øvrigt kan eller skal offentliggøres, heller ikke i sig selv fortrolige. Se f.eks. skatteforvaltningslovens § 17, stk. 2, hvorefter skattemyndighederne kan offentliggøre en række oplysninger om visse skattepligtige selskaber og fonde.

Den almindelige tavshedspligt omfatter desuden kun fortrolige oplysninger, som den ansatte har fået kendskab til i forbindelse med sit arbejde i den offentlige forvaltning. Den omfatter f.eks. ikke oplysninger, som den ansatte alene er blevet bekendt med i private sammenhænge eller via offentlig omtale. 

5. Grænser for tavshedspligten

Tavshedspligten indebærer, at en fortrolig oplysning ikke uberettiget må videregives eller udnyttes.

Tavshedspligten omfatter ikke tilfælde, hvor den ansatte er forpligtet til at videregive en fortrolig oplysning, eller hvor videregivelsen sker til berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse eller eget eller andres tarv. Det følger af straffelovens § 152 e.

Tavshedspligten begrænser derfor ikke den ansatte i at videregive oplysninger, når det følger af lovgivningen.

Det følger i øvrigt af forvaltningslovens regler om videregivelse af oplysninger, at når en forvaltningsmyndighed er berettiget til at videregive en oplysning, skal oplysningen også videregives til en anden forvaltningsmyndighed, som beder om den, hvis oplysningen er af betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, som myndigheden skal træffe. Se forvaltningslovens §§ 28-31 og databeskyttelseslovgivningen.

Der findes også andre regler om videregivelse af oplysninger til både andre offentlige myndigheder og til private. Eksempelvis indeholder § 133 i barnets lov en bestemmelse om pligt for offentligt ansatte mv. til at underrette kommunalbestyrelsen om visse forhold i relation til børn og unge.

Se også FOB 2023-21, hvor ombudsmanden fandt, at Udbetaling Danmark ikke havde overtrådt sin tavshedspligt ved at videregive oplysninger om en persons formueforhold til vedkommendes ægtefælle. Ombudsmanden lagde i den forbindelse vægt på, at oplysningerne fremgik af ægtefællens sag om ældrecheck, og at ægtefællen i den foreliggende situation havde ret til partsaktindsigt i oplysningerne.

Tavshedspligten er som nævnt heller ikke til hinder for, at der handles i berettiget varetagelse af eget eller andres tarv, f.eks. ved at videregive fortrolige oplysninger i forbindelse med, at der indgives en politianmeldelse.

Fortrolige oplysninger kan også videregives, hvis det sker i berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse.

Tavshedspligten omfatter endvidere kun uberettiget videregivelse og udnyttelse af fortrolige oplysninger. En konkret vurdering kan derfor føre til, at fortrolige oplysninger også kan videregives til f.eks. private eller udenlandske myndigheder, hvis det f.eks. er påkrævet af hensyn til oplysningen af en sag.

Videregivelse af fortrolige oplysninger kan desuden være berettiget, hvis den, oplysningerne vedrører, giver samtykke til det.

Der kan være fastsat krav til samtykket, f.eks. i forvaltningslovens § 28 og databeskyttelseslovgivningen. Se også Datatilsynets vejledning om samtykke (maj 2021). Det er ikke et krav, at samtykke skal afgives skriftligt, jf. FOB 2022-20.

6. Typiske fejl

• En myndighed videregiver fortrolige oplysninger til en, som myndigheden fejlagtigt anser for part i en sag.
• En myndighed har ikke opdateret sine kontaktoplysninger, og fortrolige oplysninger bliver derfor videregivet til en, som ikke længere er partsrepræsentant i sagen.
• En ansat videregiver fortrolige oplysninger til en nærtstående, f.eks. et familiemedlem.
• En myndighed eller en ansat opbevarer dokumenter med fortrolige oplysninger på en så uforsvarlig måde, at det må sidestilles med egentlig videregivelse af oplysningerne.
• En myndighed sender fortrolige oplysninger i en usikker mail.
• En myndighed sender samtlige akter i en borgers sag til brug for en anden myndigheds sagsbehandling, selv om den anden myndighed kun skal bruge enkelte af akterne for at løse sagen.

7. Konsekvenser ved brud på tavshedspligten

Hvis en myndighed bryder sin tavshedspligt er det bedst stemmende med god forvaltningsskik, at myndigheden beklager over for sagens parter.

En ansat, som overtræder sin tavshedspligt, kan blive mødt med ansættelsesretlige reaktioner, dvs. påtale, advarsel, omflytning til andet arbejde eller afskedigelse. For tjenestemandsansatte vil det kunne medføre disciplinæransvar efter tjenestemandsloven.

I grovere tilfælde vil uberettiget videregivelse eller udnyttelse af fortrolige oplysninger også kunne straffes med bøde eller fængsel efter straffelovens § 152.

Tilsidesættelse af reglerne om tavshedspligt kan desuden medføre, at både den ansatte og myndigheden bliver forpligtet til at betale erstatning for bl.a. den økonomiske skade, som tilsidesættelsen har medført, eller godtgørelse for eksempelvis tort. Se bl.a. Ugeskrift for Retsvæsen U 2011.2343 H om godtgørelse for uberettiget videregivelse af oplysninger om alkoholmisbrug.

Brud på tavshedspligten vil ikke kunne påvirke gyldigheden af den afgørelse, som de fortrolige oplysninger evt. stammer fra.