Folketinget vælger ombudsmanden og fastsætter rammerne for ombudsmandens virksomhed. I sit arbejde er ombudsmanden imidlertid uafhængig af Folketinget.
Ombudsmandens kerneopgave består i at behandle klager over offentlige myndigheder og foretage en juridisk vurdering af, om myndighederne har begået fejl. Ombudsmanden vurderer selv, om der er grundlag for at undersøge en sag nærmere. Ombudsmanden er derfor ikke en klageinstans i traditionel forstand.
De seneste år har ombudsmanden fået flere opgaver, som har udvidet området for institutionens virksomhed.
1 Folketingets Ombudsmand
Ombudsmanden vælges af Folketinget. Det sker efter hvert folketingsvalg, eller hvis embedet bliver ledigt. Hvis ombudsmanden ikke længere har Folketingets tillid, kan Folketinget afskedige ombudsmanden.
I udøvelsen af sit arbejde er ombudsmanden uafhængig af Folketinget. Det betyder, at Folketinget hverken kan pålægge eller forbyde ombudsmanden at behandle en sag eller bestemme udfaldet af ombudsmandens sagsbehandling.
Ombudsmanden skal være jurist, og hvervet som ombudsmand kan ikke udøves af medlemmer af Folketinget, kommunalbestyrelser eller regionsråd.
Ombudsmanden skal bedømme, om den offentlige forvaltning handler i strid med gældende ret eller god forvaltningsskik.
Ombudsmandsloven fastsætter rammerne for ombudsmandens arbejde.
2 De generelle rammer for ombudsmandens arbejde
2.1 Klagesager
Enhver kan klage til ombudsmanden. Klagen skal være navngivet. Det vil sige, at der skal kunne ske sikker identifikation af klager. Herudover skal klagen indgives, inden et år efter at forholdet er begået, f.eks. inden for et år efter at den øverste klagemyndighed har truffet afgørelse i den sag, klagen vedrører.
Ombudsmanden kan ikke behandle klager over forhold, der kan påklages til en anden forvaltningsmyndighed, før denne myndighed har truffet afgørelse. Med andre ord skal alle administrative klagemuligheder være udnyttet, før ombudsmanden kan behandle en sag.
En klage til ombudsmanden har ikke opsættende virkning for den afgørelse, som klagen angår. Om en klage til ombudsmanden kan tillægges opsættende virkning, må afgøres af den myndighed, der har truffet afgørelsen. I nogle lovbestemte tilfælde kan en klage til ombudsmanden dog have fristafbrydende virkning, f.eks. i forhold til forældelse.
Ombudsmanden afgør, om en klage giver tilstrækkelig anledning til at indlede en ombudsmandsundersøgelse. Ombudsmanden kan afvise at behandle en sag, selv om betingelserne for at indgive en klage er opfyldt. Ombudsmanden kan også beslutte, at han kun vil foretage en begrænset undersøgelse af en sag.
2.2 Andre typer af sager
Ombudsmanden behandler ikke kun klagesager. Ombudsmanden kan også tage sager op til undersøgelse på eget initiativ og gennemføre generelle undersøgelser af en myndigheds behandling af sager.
En del af ombudsmandens virksomhed vedrører tilsyn. Ombudsmandsinstitutionen fører tilsyn med bl.a. fængsler, psykiatriske afdelinger og børneinstitutioner.
Ombudsmanden samarbejder desuden med bl.a. ombudsmandsinstitutioner i andre lande.
2.3 Ombudsmandens mandat
Myndighederne har pligt til at give ombudsmanden de oplysninger og udlevere de dokumenter mv., som ombudsmanden beder om. Det gælder også interne oplysninger og dokumenter. Ombudsmanden kan desuden kræve en (skriftlig) udtalelse fra en myndighed, f.eks. om bestemte juridiske temaer eller myndighedernes praksis.
Ombudsmandens sagsbehandling foregår på skriftligt grundlag.
Ombudsmanden kan kun udtale sin opfattelse af en sag. Ombudsmanden kan ikke ophæve eller ændre en forvaltningsmyndigheds afgørelse, men kan bl.a. kritisere en afgørelse eller henstille til myndigheden, at afgørelsen ændres eller overvejes på ny. Sådanne henstillinger følges i praksis som altovervejende hovedregel af myndighederne.
3 Ombudsmandens kompetence
Ombudsmandens virksomhed omfatter alle dele af den offentlige forvaltning. Det følger af ombudsmandslovens § 7, stk. 1.
Dermed er ombudsmandens kompetence som udgangspunkt afgrænset på samme måde som anvendelsesområdet for den generelle forvaltningsretlige lovgivning; først og fremmest forvaltningsloven og offentlighedsloven.
Ombudsmanden kan behandle sager om forvaltningsmyndigheder, uanset om der er tale om myndigheder, som indgår i et traditionelt hierarki (f.eks. departementer og styrelser), eller uafhængige råd og nævn mv. (f.eks. Ankestyrelsen og Landsskatteretten).
Kommunale og regionale myndigheder er på samme måde som statslige forvaltningsmyndigheder omfattet af ombudsmandens virksomhed. Kompetencen omfatter ikke kun kommunernes forvaltninger, men også de kommunalpolitiske organer, herunder kommunalbestyrelser og regionsråd, og myndigheder, som i forhold til kommunalbestyrelsen har en selvstændig kompetence (f.eks. skolebestyrelser).
Kommunale fællesskaber oprettet efter § 60 i den kommunale styrelseslov er også omfattet af ombudsmandens kompetence (f.eks. nogle trafikselskaber og naturgasselskaber).
Ombudsmandens kompetence omfatter desuden danske myndigheders arbejde i udlandet, f.eks. Udenrigsministeriets ambassader.
Ombudsmandens kompetence er i forhold til udgangspunktet om ”alle dele af den offentlige forvaltning” på nogle områder snævrere og på enkelte områder videre.
På den ene side kan private institutioner mv. være omfattet af ombudsmandens kompetence. Ombudsmandens virksomhed omfatter således i visse tilfælde frihedsberøvedes og børns forhold på private institutioner mv. Se ombudsmandslovens § 7, stk. 1, 2. og 3. pkt. Ombudsmanden har desuden i medfør af ombudsmandslovens § 7, stk. 4, mulighed for at bestemme, at private institutioner mv., der i øvrigt er inddraget under de regler og principper, der gælder for den offentlige forvaltning, også omfattes af ombudsmandens virksomhed. Se afsnit 3.3 nedenfor om ”Private institutioner”.
På den anden side følger det af ombudsmandslovens § 7, stk. 3, at ombudsmandens virksomhed ikke omfatter tvistnævn, der i betryggende former træffer afgørelse om tvister mellem private. Det gælder, selv om nævnene i andre sammenhænge anses for at være en del af den offentlige forvaltning. Det er karakteristisk for disse nævn, at de – ud over at løse tvister mellem private – har en domstolslignende proces, og at der ofte er en eller flere dommere blandt nævnsmedlemmerne.
Eksempler på tvistnævn, som er omfattet af ombudsmandslovens § 7, stk. 3, er huslejenævn, hegnssyn, Forbrugerklagenævnet og Advokatnævnet.
Endvidere er Folkekirkens virksomhed kun delvis omfattet af ombudsmandens virksomhed, idet spørgsmål, der direkte eller indirekte vedrører kirkens lære eller forkyndelse, ikke er omfattet (ombudsmandslovens § 9).
Ombudsmandens kompetence kan også være reguleret i særlovgivningen. F.eks. er enkelte offentlige myndigheder ved særskilte lovbestemmelser undtaget fra ombudsmandens kompetence. Det gælder bl.a. Procesbevillingsnævnet, Domstolsstyrelsen og Flygtningenævnet.
3.1 Folketinget
Folketinget er ikke en del af den offentlige forvaltning og er derfor ikke omfattet af ombudsmandens kompetence.
Det betyder, at ombudsmanden ikke kan behandle sager om Folketinget, folketingsudvalg, de enkelte folketingsmedlemmer, Folketingets administration, institutioner under Folketinget (f.eks. Rigsrevisionen, Statsrevisorerne og Udenrigspolitisk Nævn) eller organer nedsat af Folketinget eller dets institutioner.
Opgaverne for ombudsmanden og rigsrevisor er forskellige, men der kan i praksis være et overlap mellem de to kontrolinstansers undersøgelser. Der er derfor jævnlig kontakt mellem ombudsmanden og Rigsrevisionen bl.a. for at undgå, at undersøgelser berører de samme emner, eller for at drøfte mulighederne for et samarbejde.
Fordi Folketinget ikke er omfattet af ombudsmandens kompetence, kan ombudsmanden bl.a. ikke tage stilling til klager over selve indholdet af en lov (idet loven er vedtaget af Folketinget). Ombudsmanden beskæftiger sig heller ikke med øvrige lovgivningspolitiske spørgsmål eller med ministres virksomhed i forhold til Folketinget. Ombudsmanden kan således ikke behandle klager over ministres lovforslag, aktstykker, svar på folketingsspørgsmål mv.
Ombudsmanden vil derfor f.eks. afvise at tage stilling til en klage fra en borger, som mener, at lovgivningen om social pension er urimelig.
Tilsvarende må ombudsmanden afvise at behandle en klage over et forhold, som har været bedømt af Folketinget eller et folketingsudvalg, eller ved behandlingen af klagen lægge Folketingets (eller udvalgets) opfattelse uprøvet til grund. Hvis Folketinget (eller udvalget) kun har orienteret sig om sagen, er ombudsmanden ikke afskåret fra at behandle klagen. En afklaring heraf kan f.eks. være relevant, hvis ministeren er eller har været indkaldt i samråd om forhold, som indgår i en sag hos ombudsmanden, eller i særlige tilfælde ved fremsættelse af forslag til folketingsbeslutning.
Efter ombudsmandslovens § 12 kan ombudsmanden gøre Folketinget opmærksom på mangler ved bl.a. gældende love. Bestemmelsen forstås sådan, at den alene sigter til forhold af lovteknisk, administrativ eller retssikkerhedsmæssig karakter, f.eks. uklare eller modstridende lovbestemmelser.
Klage over lovgivningen om digital post
En ældre mand klagede over lovgivningen om digital post, som ifølge manden stemte dårligt overens med Danmarks forpligtelser efter Menneskerettighedskonventionen. Manden mente nemlig, at dansk lovgivning krænker ældres rettigheder ved ikke at tage højde for, at de kan have svært ved at følge med i den tekniske udvikling.
Ombudsmanden kan ikke behandle klager over Folketinget og dermed heller ikke over love vedtaget af Folketinget. Klagen blev derfor afvist.
Sag nr. 16/03785
3.2 Domstolene
Ombudsmandens virksomhed omfatter ikke domstolene. Det følger af ombudsmandslovens § 7, stk. 2. Inkompetencen omfatter alle dele af domstolenes virksomhed, både den judicielle og den administrative del, f.eks. opkrævning af retsafgift og tinglysning.
Domstolene omfatter ikke bare de almindelige domstole, herunder foged- og skifteretten. Også specielle domstole som eksempelvis Arbejdsretten, Rigsretten og boligretterne er undtaget fra ombudsmandens kompetence.
Enkelte nævn er desuden i ombudsmandspraksis blevet anset for så domstolslignende, at ombudsmanden har anset sig for inkompetent i forhold til de pågældende nævn. Det gælder eksempelvis for huslejenævn, Forbrugerklagenævnet, Ankenævnet for Patienterstatningen og Klagenævnet for Udbud. Desuden er det i særlovgivningen i enkelte tilfælde bestemt, at ombudsmanden ikke er kompetent i forhold til nævn mv. med tilknytning til domstolene, f.eks. Procesbevillingsnævnet og Domstolsstyrelsen.
Inkompetencen over for domstolene betyder, at ombudsmanden ikke kan tage stilling til klager over indholdet af en dom. Ombudsmanden afviser normalt også at tage stilling til sager, som enten er indbragt eller må forventes at blive indbragt for en domstol.
En klage til ombudsmanden har som udgangspunkt ikke suspensiv virkning i forhold til en søgsmålsfrist, medmindre det følger af lovgivningen. Det følger af skatteforvaltningslovens § 48, stk. 4, jf. stk. 3, at fristen for at indbringe en skattemyndigheds endelige administrative afgørelse for domstolene udskydes, hvis klage indgives til ombudsmanden inden udløbet af søgsmålsfristen på 3 måneder.
Domstolene kan tage stilling til sager, som er blevet behandlet af ombudsmanden, uanset om ombudsmanden har fremsat sin opfattelse af sagen eller ej.
Klage blev afvist, fordi sagen var bedømt af domstolene
”Jeg risikerer at blive udsat for umenneskelig og nedværdigende behandling”, skrev en ung mand, som af retten var blevet dømt til udvisning af Danmark.
I 17 år havde han ikke besøgt sit tidligere hjemland, som han nu havde udsigt til at blive sendt tilbage til. Manden henviste bl.a. til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og bad om hjælp til at få ændret udvisningsdommen.
Fordi ombudsmanden ikke er kompetent over for domstolene, kunne han ikke gå nærmere ind i mandens sag.
Sag nr. 15/04417
3.3 Private institutioner
Ombudsmanden kan som udgangspunkt ikke behandle klager over private.
Frihedsberøvedes forhold på private institutioner mv. er dog omfattet af ombudsmandens kompetence, når frihedsberøvelsen er sket enten i medfør af en afgørelse truffet af en offentlig myndighed, på opfordring af en offentlig myndighed eller med samtykke eller indvilligelse fra en offentlig myndighed. Det følger af ombudsmandslovens § 7, stk. 1, 2. pkt.
Private institutioner mv., som varetager opgaver umiddelbart i forhold til børn, er efter ombudsmandslovens § 7, stk. 1, 3. pkt., også omfattet af ombudsmandens kompetence. Der kan f.eks. være tale om et privat bosted for børn og unge, en privat skole eller et privat dagtilbud for børn og unge.
Ombudsmandens kompetence er udvidet til at omfatte de nævnte private institutioner mv., fordi ombudsmanden er tillagt særlige funktioner på disse områder.
Ombudsmanden er således anmeldt til FN som national forebyggende mekanisme i henhold til den valgfrie protokol til FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig og nedværdigende behandling eller straf (OPCAT-protokollen – bekendtgørelse nr. 38 af 27. oktober 2009).
Protokollen omfatter frihedsberøvedes forhold, uanset om tilbageholdelsen sker på en offentlig eller en privat institution mv. Som følge heraf blev ombudsmandens kompetence i 2009 udvidet på dette punkt.
I 2012 blev reglerne om ombudsmandens virksomhed desuden udvidet til at omfatte børns forhold på private institutioner mv. Det skete i forbindelse med, at der blev oprettet et børnekontor hos ombudsmanden. Børnekontoret skal som en del af det nationale børneombud være med til at sikre og overvåge implementeringen af børns rettigheder efter FN’s børnekonvention, bl.a. ved at foretage tilsyn på institutioner mv., hvor børn opholder sig. Børnekonventionen vedrører børns forhold, uanset om de opholder sig på en privat eller en offentlig institution.
Ombudsmandens tilsynsvirksomhed efter OPCAT-protokollen og som en del af børneombuddet er nærmere omtalt på ombudsmanden.dk/tilsyn.
Ombudsmanden har i medfør af ombudsmandslovens § 7, stk. 4, mulighed for at bestemme, at private institutioner mv., der ved lov eller administrativt inddrages under de regler og principper, der gælder for den offentlige forvaltning, også omfattes af ombudsmandens virksomhed.
F.eks. har ombudsmanden inddraget KL og Danske Regioner under sin virksomhed på de områder, hvor de to foreninger er omfattet af offentlighedsloven.
Desuden er det i særlovgivningen i enkelte tilfælde bestemt, at ombudsmanden er kompetent i forhold til private selskaber mv., f.eks. Metroselskabet I/S.
4 Ombudsmandens bedømmelsesgrundlag
Ombudsmanden skal bedømme, om myndigheder eller personer, der er omfattet af ombudsmandens virksomhed, handler i strid med gældende ret eller på anden måde gør sig skyldig i fejl eller forsømmelser ved udøvelsen af deres opgaver. Det fremgår af ombudsmandslovens § 21.
Ombudsmandens prøvelse er – trods bestemmelsens ordlyd (”myndigheder eller personer”) – rettet mod myndigheden og ikke mod den enkelte medarbejder.
Grundlaget for ombudsmandens prøvelse er gældende ret og god forvaltningsskik. Ombudsmanden kan som led i god forvaltningsskik tage stilling til spørgsmål om rimelig sagsbehandlingstid og korrekt optræden mv.
Folketingets Ombudsmands overblik #11 om sagsbehandlingstid
I forbindelse med sin tilsynsvirksomhed kan ombudsmanden efter ombudsmandslovens § 18, 2. pkt., desuden bedømme forhold ud fra almenmenneskelige og humanitære synspunkter og tage stilling til indretning og drift af institutioner mv.
På samme måde som myndighederne følger ombudsmanden officialprincippet ved sin undersøgelse af en sag og sørger for, at sagen er tilstrækkeligt belyst, før der tages stilling til sagen. Ombudsmandens prøvelse i en klagesag er ikke begrænset af et angivet klagetema.
Folketingets Ombudsmands overblik #8 om officialprincippet
Ombudsmandens sagsbehandling foregår på skriftligt grundlag. I praksis har ombudsmanden ikke mulighed for at afhøre vidner for at afklare bevismæssige spørgsmål i en sag. Ombudsmanden har heller ikke – i modsætning til domstolene – mulighed for at inddrage uvildig fagkundskab eller afholde syn og skøn.
Ombudsmanden tog ikke stilling til spørgsmål om erstatning
Skolebiblioteket havde rykket mange gange for, at en dreng i 2. klasse skulle aflevere nogle bøger, han havde lånt. Nu var kommunen blevet involveret og krævede erstatning for bøgerne, men drengens far mente ikke, at han skulle holdes ansvarlig for de bøger, hans søn lånte henne i skolen.
Faren bad ombudsmanden tage stilling til erstatningsansvaret i sagen. Men ombudsmanden tager normalt ikke stilling til erstatningsspørgsmål og afviste også denne sag. Det skyldes bl.a., at ombudsmanden ikke har mulighed for at afhøre vidner og derfor har svært ved at tage stilling til et eventuelt erstatningsansvar.
Sag nr. 14/01605
I forhold til det faktiske grundlag for en sag foretager ombudsmanden dog en ganske indgående prøvelse af, om myndigheden har undersøgt sagen tilstrækkeligt og inddraget alle relevante faktiske oplysninger.
Kerneområdet for ombudsmandens prøvelse er almindelige juridiske spørgsmål. Ombudsmanden efterprøver bl.a. hjemmelsgrundlaget (f.eks. om en myndighed har haft hjemmel til at træffe en afgørelse), og om myndighedens praksis er i overensstemmelse med forvaltningsretlige grundsætninger (officialprincippet, lighedsbetragtninger eller proportionalitetsprincippet mv.).
Ombudsmanden tager i den forbindelse desuden stilling til spørgsmål om lovfortolkning, herunder abstrakt fortolkning af de enkelte lovbestemmelsers indhold. Ombudsmanden kan som udgangspunkt også prøve myndighedens konkrete anvendelse af en lovbestemmelse (den konkrete subsumption). Det gælder også, når der er tale om vage eller elastiske lovbestemmelser.
Ved skønsmæssige afgørelser mv. tager ombudsmanden stilling til, om den afvejning, myndigheden har foretaget, holder sig inden for rammerne af gældende ret. Ombudsmanden prøver f.eks., om de anvendte kriterier er lovlige og relevante, om alle pligtmæssige kriterier er inddraget, og om særlige afvejningsregler er overholdt. Derudover påser ombudsmanden, om der er foretaget usaglig forskelsbehandling, eller om afvejningen på anden måde er i strid med forvaltningsretlige grundsætninger, herunder officialprincippet, skøn under regel eller proportionalitetsprincippet.
Derimod er ombudsmanden tilbageholdende med at udtale sig om den konkrete afvejning af de lovlige hensyn over for hinanden og det resultat, som myndigheden herefter er kommet frem til.
Hvis bedømmelsen bygger på særlig fagkundskab, vil ombudsmanden normalt ikke kunne efterprøve sådanne vurderinger.
Beslutning om at stoppe kunstprojekt kunne ikke bedømmes af ombudsmanden
En kunstner klagede til ombudsmanden over, at en kommune havde stoppet et planlagt kunstprojekt, som han allerede havde lavet et skitseforslag til.
Beslutningen om at stoppe kunstprojektet blev truffet af en særlig kunstfaglig gruppe, som kommunens kulturudvalg havde nedsat til at sikre kvalitet og alsidighed i kommunens kunstindkøb.
Ombudsmanden besluttede, at han ikke ville iværksætte en undersøgelse af sagen. Ombudsmanden lagde vægt på, at den kunstfaglige vurdering af kunstnerens projektforslag var af afgørende betydning for sagen. Denne vurdering kunne ombudsmanden ikke tage stilling til.
Sag nr. 16/01058
De forvaltningsretlige krav til myndighedernes sagsbehandling kan som udgangspunkt efterprøves fuldt ud af ombudsmanden. Det gælder både den abstrakte fortolkning af reglernes indhold, og om sagsbehandlingsreglerne i det konkrete tilfælde er fulgt.
Hvor sagsbehandlingsreglerne overlader myndigheden et skøn, f.eks. bestemmelser om fakultativ høring, eller hvor sagsbehandlingen forudsætter særlig fagkundskab, er ombudsmandens prøvelse begrænset på samme måde som ved skønsmæssige afgørelser og vurderinger (se ovenfor).
Ved behandlingen af en klage over en kommunes (eller en regions) afgørelse mv. skal ombudsmanden respektere lokalpolitiske afvejninger, hvis de holder sig inden for rammerne af gældende ret. Det gælder, selv om der kan opstå uligheder i forhold til andre kommuner eller regioner. Se ombudsmandslovens § 8. Efter denne bestemmelse skal ombudsmanden tage hensyn til de særlige vilkår, som kommuner og regioner arbejder under.