Pligten til at genoptage tidligere sager, når praksis ændres på grund af fejl

overblik #25


En myndighed har pligt til at ændre sin praksis fremover, hvis myndighedens retsopfattelse eller administrative praksis på et område bliver underkendt af f.eks. en klagemyndighed eller domstolene. Det samme gælder, hvis myndigheden på anden måde bliver opmærksom på, at den har lavet en generel fejl af betydning for en række sager eller et helt sagsområde.

Men myndigheden skal også overveje, hvordan den skal rette op over for borgere i tidligere afgjorte sager, der kan være berørt af myndighedens fejl. Der kan f.eks. være pligt til, at myndigheden på eget initiativ genoptager de tidligere sager.

Kommune begik fejl ved meddelelse af sin afgørelse i ca. 100 sager

I over 100 sager om gensidig forsørgelsespligt havde en kommune kun meddelt afgørelsen til kontanthjælpsmodtageren og ikke også til samleveren. Fejlen betød, at afgørelserne var ugyldige.

Ombudsmanden mente, at kommunen havde pligt til at genoptage sagerne, omgøre afgørelserne og efterbetale de beløb, som kommunen havde modregnet i de berørte borgeres kontant- og uddannelseshjælp.

Sagen er nærmere omtalt i afsnit 3.1.

FOB 2016-33

1 Oversigt

Hvad en myndighed skal gøre, hvis det viser sig, at der er sket en fejl i tidligere afgjorte sager, afhænger af flere forhold. Som udgangspunkt har myndigheden pligt til at genoptage tidligere afgjorte tilsvarende sager på eget initiativ. I nogle tilfælde vil det dog være nok, at myndigheden informerer offentligt om muligheden for at få en sag genoptaget.

Afsnit 2 beskriver rammerne for myndighedernes pligt til at genoptage sager på eget initiativ, herunder

  • baggrunden for reglerne om genoptagelse
  • betydningen af regler om forældelse
  • hvilken myndighed der skal genoptage.

De kriterier, der skal indgå i en myndigheds vurdering af, om der i en konkret situation er pligt til at genoptage tidligere afgjorte sager på eget initiativ, er på baggrund af eksempler fra ombudsmandens praksis omtalt i afsnit 3.

Afsnit 4 beskriver, hvad en myndighed skal foretage sig i de situationer, hvor der ikke er pligt til at genoptage sager på eget initiativ, dvs. hvordan myndigheden i stedet generelt skal informere borgerne om muligheden for at få en sag genoptaget.

Afsnit 5 indeholder en kort omtale af, hvilken virkning det kan få for de berørte borgere, når en myndighed genoptager tidligere afgjorte sager.

Dette overblik handler om den ulovbestemte pligt til at genoptage sager på eget initiativ, når en myndighed har begået en fejl af betydning for en række sager eller et helt sagsområde. Overblikket behandler til gengæld ikke den situation, at en fejl i en enkeltstående sag fører til, at sagen skal genoptages. Det omhandler heller ikke de situationer, hvor pligten til at genoptage følger af lovgivningen på et givet område.

2 Pligten til at genoptage på eget initiativ

En myndighed har som udgangspunkt pligt til på eget initiativ at genoptage tidligere afgjorte tilsvarende sager, når den bliver opmærksom på væsentlige nye retlige forhold, som har betydning for myndighedens hidtidige retsopfattelse og praksis på et sagsområde. Det følger af ulovbestemte forvaltningsretlige grundsætninger.

Det kan f.eks. være en afgørelse fra en klageinstans, en udtalelse fra en tilsynsmyndighed eller ombudsmanden eller en dom, som underkender myndighedens hidtidige fortolkning og praksis.

Det kan også være myndigheden selv, der bliver opmærksom på en generel eller systemisk fejl, der har betydning for en række sager eller et helt sagsområde.

Pligten til at genoptage sager på eget initiativ udspringer af det almindelige legalitetsprincip. Den bygger på, at det er mest nærliggende, at myndigheden bærer ansvaret for retlige fejl, som myndigheden selv eller andre myndigheder har begået. Hertil kommer lighedsbetragtninger – både i forholdet mellem tidligere afgjorte sager og kommende sager, og mellem de borgere, der har udnyttet en klagemulighed, og de borgere, der ikke har.

Når der er sket fejl, afhænger myndighedens pligt til at genoptage tidligere afgjorte sager af en samlet vurdering af tre hovedkriterier: Karakteren af myndighedens fejl eller hidtidige praksis, betydningen for de berørte borgere og de administrative vanskeligheder ved at identificere relevante sager og genoptage behandlingen af dem. Disse kriterier er nærmere beskrevet i afsnit 3.

Hvis en myndighed på forhånd kan udelukke, at en fejl har betydning for resultatet i tidligere afgjorte sager, er der ikke pligt til at genoptage sager på eget initiativ. I tilfælde, hvor en fejl på anden måde kan have betydning for borgernes retsstilling, gælder der dog lignende principper for, hvornår der er pligt til at genoptage på eget initiativ. F.eks. hvis borgerne har en klageadgang, som de ikke kender til.

I en næsten toårig periode oplyste SKAT fejlagtigt i ca. 71.000 afgørelser, at borgeren ikke kunne klage over afgørelsen. Fejlen havde ikke haft betydning for indholdet og gyldigheden af de trufne afgørelser. Forkert klagevejledning indebærer imidlertid normalt, at en eventuel klagefrist suspenderes og først begynder at løbe, når der er givet korrekt vejledning, så borgeren alligevel får mulighed for at klage.

Ombudsmanden undersøgte, om SKAT var forpligtet til på eget initiativ at rette individuel henvendelse til hver enkelt borger i de ca. 71.000 sager og give dem en korrekt klagevejledning.

I den forbindelse tilkendegav ombudsmanden, at problemstillingen havde væsentlige lighedstræk med principperne for, hvornår en myndighed på eget initiativ skal genoptage sager til fornyet realitetsbehandling, og tog stilling til spørgsmålet ud fra sådanne principper.

Sagen er nærmere omtalt i afsnit 3.3.

FOB 2020-3

Reglerne om forældelse har betydning for, hvor langt tilbage i tid en myndighed skal gå med hensyn til at identificere og genoptage tidligere afgjorte sager. Disse regler kan følge af forældelsesloven eller særregler på et område. En myndighed har ikke pligt til på eget initiativ at genoptage sager, hvis der på grund af forældelse ikke er pligt til at ændre de tidligere afgørelser.

Skattemyndighedernes hidtidige praksis om afskrivning på lejligheder med nedlæggelsesklausul var blevet underkendt i en landsretsdom.

Fordi der normalt kun kunne ske genoptagelse af skatteansættelser for de tre seneste skatteår, ville der kun være pligt til på eget initiativ at genoptage sager, der var afgjort i de tre seneste skatteår før dommen.

På grund af de administrative vanskeligheder, som skattemyndighederne ville have med at finde de relevante sager frem fra de tre seneste skatteår før dommen, var det i den pågældende situation desuden tilstrækkeligt, at myndighederne informerede offentligt om muligheden for genoptagelse.

FOB 1997.183

Se også U 2000.1953 H.

Selv hvis der på grund af forældelse ikke er pligt til at genoptage tidligere afgjorte sager, kan det dog i visse tilfælde være nødvendigt for myndigheden – f.eks. ved gennemgang af sådanne sager – at finde ud af, hvilken afgørelse der oprindeligt burde være truffet i en sag, for at en senere afgørelse kan blive korrekt. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis beregningsgrundlaget for en ydelse, som borgeren fortsat har et krav på, er fastlagt forkert i en afgørelse, som myndigheden ikke har pligt til at ændre på grund af forældelse.

En myndighed skal begynde arbejdet med at identificere og genoptage behandlingen af tidligere afgjorte sager, så snart det står – eller burde stå – klart for myndigheden, at der er pligt til at genoptage.

I sagen FOB 2016-33 burde det have stået kommunen klart, at den havde pligt til at omgøre andre afgørelser med samme meddelelsesfejl (og efterbetale ydelser), på det tidspunkt hvor en principafgørelse fra Ankestyrelsen blev offentliggjort. Eller i hvert fald fra det tidspunkt hvor kommunen modtog den første afgørelse fra Ankestyrelsen, der erklærede kommunens afgørelse for ugyldig. Sagen er nærmere omtalt i afsnit 3.1.

Hvis sagen er behandlet af flere myndigheder, er det normalt den myndighed, der – eventuelt som klagemyndighed – har truffet en afgørelse, hvor der er begået fejl, som har pligt til at genoptage sagen på eget initiativ.

Se dog sagen FOB 2021-15, hvor Ankestyrelsen og Udbetaling Danmark havde besluttet, at det ikke var Ankestyrelsen, men Udbetaling Danmark, som skulle genoptage tidligere sager om beregning af pension – også i de tilfælde, hvor sagen var afgjort af Ankestyrelsen. Fremgangsmåden var bl.a. til fordel for de berørte borgere, fordi de borgere, som bad om at få deres sag genoptaget, hurtigere kunne få en (ny) materiel afgørelse i deres sag, og fordi borgerne fik mulighed for at klage over den nye afgørelse til Ankestyrelsen. Sagen er nærmere omtalt i afsnit 3.1 og 3.3.

3 Kriterierne for at genoptage på eget initiativ

Udgangspunktet om, at en myndighed har pligt til at genoptage tidligere afgjorte tilsvarende sager på eget initiativ, når der er sket fejl, kan i nogle situationer fraviges.

Om det er tilfældet, afhænger efter praksis af en samlet, konkret vurdering af følgende tre hovedkriterier:

1) karakteren af myndighedens fejl eller den hidtidige praksis,

2) betydningen for de berørte borgere og

3) de administrative vanskeligheder.

De tre kriterier skal ses i sammenhæng. Bl.a. vil tærsklen for, hvor store de administrative vanskeligheder skal være, før udgangspunktet om genoptagelse på eget initiativ kan fraviges, skulle fastlægges under hensyn til fejlens karakter og betydningen af fejlen for de berørte borgere.

De enkelte kriterier er gennemgået i afsnit 3.1-3.3.

Afsnit 3.4 handler om pligten til at genoptage på eget initiativ, når der er tale om verserende sager om løbende ydelser.

3.1 Karakteren af myndighedens fejl eller hidtidige praksis

Har myndighedens hidtidige retsanvendelse eller praksis – eller den fejl, som myndigheden har begået – været udtryk for en mere eller mindre klar ulovlighed? Det er det første kriterie, myndigheden skal tage stilling til, når den skal vurdere, om den har pligt til at genoptage tidligere afgjorte sager på eget initiativ.

Hvis myndigheden har truffet ugyldige afgørelser eller stået for en uforsvarlig forvaltning, taler det for, at myndigheden har pligt til at genoptage sagerne på eget initiativ. Både hjemmelsmangler og sagsbehandlingsfejl kan have betydning for indholdet og gyldigheden af en afgørelse.

En kommune havde i over 100 sager truffet afgørelse om gensidig forsørgelsespligt mellem en kontanthjælpsmodtager og dennes samlever uden at meddele afgørelsen til begge parter. Da kommunen blev opmærksom på meddelelsesfejlen, skrev kommunen til begge parter i hver sag og gjorde dem bekendt med afgørelsen. Men kommunen ændrede ikke afgørelsens virkningstidspunkt. Kommunen mente ikke, at den skulle efterbetale kontanthjælp, da borgerne havde modtaget ”den korrekte ydelse”.

Ankestyrelsen slog i en principafgørelse om gensidig forsørgelsespligt fast, at det medførte ugyldighed, hvis en afgørelse ikke blev meddelt begge parter. Ankestyrelsen traf efterfølgende flere afgørelser i konkrete sager om, at kommunens afgørelse om gensidig forsørgelsespligt var ugyldig, fordi afgørelsen ikke var meddelt begge parter.

Ombudsmanden mente ikke, at kommunen kunne ”reparere” meddelelsesfejlen ved efterfølgende at gøre begge parter bekendt med afgørelsen eller ved at træffe en ny afgørelse over for begge parter med tilbagevirkende kraft.

På grund af fejlens karakter, og fordi det ikke ville være en for stor administrativ byrde for kommunen at finde sagerne frem og behandle dem (sagerne var allerede identificeret, og der var ikke så mange), mente ombudsmanden, at kommunen havde pligt til på ny på eget initiativ at genoptage sagerne, omgøre afgørelserne og efterbetale de beløb, som kommunen havde modregnet i kontant- eller uddannelseshjælpen.

FOB 2016-33

Se også sagen FOB 1981.245, hvor en kommune for et kvartal besluttede at nedsætte udbetalingen af ungdomsydelser, der allerede var blevet bevilget. Bl.a. fordi der var tale om en klart ulovlig beslutning om at ændre en tidligere afgørelse (den oprindelige bevilling) til skade for afgørelsens adressater, burde kommunen – efter at have modtaget en afgørelse fra klageinstansen på området – på eget initiativ have genoptaget alle sager fra dette kvartal. 

Det taler omvendt imod, at en myndighed har pligt til at genoptage sager på eget initiativ, hvis der fra myndighedens side kun har været tale om en mindre fejl eller om en undskyldelig retsvildfarelse.

Under behandlingen af en klagesag konstaterede Ankestyrelsen, at den danske pensionslov muligvis ikke var forenelig med EU-retten. Sagen angik et spørgsmål om fradrag for pensioner fra andre EU-medlemslande i beregningsgrundlaget for pension. Da det 3½ år senere blev endeligt afklaret, at pensionsloven ikke var forenelig med EU-retten på dette punkt, traf Ankestyrelsen afgørelse i den konkrete sag og hjemviste den til Udbetaling Danmark med henblik på beregning af borgerens pension.

Hverken Ankestyrelsen eller Udbetaling Danmark kunne identificere den præcise gruppe af borgere, der var omfattet af praksisændringen, uden at foretage en manuel gennemgang af et stort antal sager.

Ombudsmanden fandt ikke grundlag for at kritisere, at myndighederne ikke af egen drift havde identificeret og genoptaget allerede afgjorte tilsvarende sager. Dette gjaldt efter omstændighederne også for sager, hvor pensionisten modtog pension på tidspunktet for praksisændringen.

Ombudsmanden lagde vægt på bl.a., at myndighedernes administration efter de danske regler ikke havde haft karakter af en åbenbart ulovlig praksis. Det indgik i ombudsmandens vurdering, at den tidligere, nu underkendte praksis hvilede på en isoleret set korrekt anvendelse af en dansk lovbestemmelse, der imidlertid ikke var forenelig med EU-retten. Endvidere var myndighederne tilsyneladende indbyrdes uenige om retsstillingen, og man havde kontaktet de svenske myndigheder for at få information om deres forståelse af EU-reglerne. En afklaring af retstilstanden krævede således nærmere undersøgelser, hvor også Justitsministeriet og Beskæftigelsesministeriet blev inddraget.

I ombudsmandens vurdering indgik også bl.a. det ressourceforbrug, der ville være forbundet med at finde de reelt berørte.

Sagen er også omtalt i afsnit 3.3.

FOB 2021-15

Se også FOB 2020-6, hvor en kommune ikke skulle genoptage sager vedrørende 450 personer på eget initiativ. Ombudsmanden lagde vægt på bl.a., at der ikke var grundlag for at antage, at de tidligere sager var afgjort ud fra en klart ulovlig praksis i strid med klare lovregler. Det skyldtes, at sagerne over en længere årrække havde været behandlet i overensstemmelse med Ankestyrelsens tidligere praksis og afgørelser fra de sociale nævn. En række andre kommuner havde også anlagt den samme forståelse af den pågældende lovbestemmelse. Sagen er nærmere omtalt i afsnit 3.2.

Se desuden FOB 2020-3, hvor forkert klagevejledning i 71.000 afgørelser fra SKAT efter ombudsmandens opfattelse havde karakter af en sagsbehandlingsfejl, der ikke havde haft betydning for indholdet og gyldigheden af de trufne afgørelser. Sagen er nærmere omtalt i afsnit 3.3.

3.2 Betydningen for de berørte borgere

I hvilket omfang vil en ændring af myndighedens afgørelser have betydning for de berørte borgere? Det er det andet kriterie, der skal indgå i myndighedens vurdering af, om den har pligt til at genoptage tidligere sager på eget initiativ.

Ankestyrelsen ændrede i 2018 en praksis om beregning af bidrag til pensionsordning ved tabt arbejdsfortjeneste, der havde været fulgt siden 2010. Ankestyrelsen orienterede kommunerne om den ændrede praksis og deres pligt til enten af egen drift eller ved offentlig information at genoptage sager, der var afgjort i strid med den nye praksis.

En kommune havde identificeret 450 personer, der havde modtaget tabt arbejdsfortjeneste i 2011-2019, og som derfor eventuelt kunne være omfattet af praksisændringen. Kommunen anslog, at den arbejdsbyrde, der ville være forbundet med en endelig identifikation og genbehandling af de sager, der i perioden måtte antages at være afgjort forkert, i alt ville være ca. et årsværk. Hertil kom eventuelt et større administrativt arbejde med hensyn til sager fra 2010.

Ombudsmanden kritiserede samlet set ikke, at kommunen valgte alene at informere offentligt på sin hjemmeside om muligheden for at søge om genoptagelse.

Det indgik i ombudsmandens vurdering, at den hidtidige praksis havde haft negative økonomiske konsekvenser for de berørte borgere. De efterbetalingsbeløb, som en genoptagelse ville resultere i, måtte imidlertid efter ombudsmandens opfattelse antages at ville være forholdsvis begrænsede i de fleste tilfælde, bl.a. fordi den ændrede praksis angik et spørgsmål om satsregulering af en ydelse – og ikke selve ydelsen.

I ombudsmandens vurdering indgik også, at der ikke var grundlag for at antage, at de tidligere sager var afgjort ud fra en klart ulovlig praksis i strid med klare lovregler. Derudover indgik oplysninger om kommunens administrative vanskeligheder med at identificere og genoptage sagerne.

FOB 2020-6

Se også sagen FOB 2021-15 om beregning af pension, som er nærmere omtalt i afsnit 3.1. Her indgik det i ombudsmandens samlede vurdering, at den underkendte praksis havde haft negative økonomiske konsekvenser for de berørte pensionister.

3.3 Administrative vanskeligheder

Hvor store administrative vanskeligheder en myndighed vil have ved at identificere relevante sager og genoptage behandlingen af dem, indgår som det tredje kriterie i vurderingen af, om myndigheden har pligt til at genoptage tidligere afgjorte sager på eget initiativ.

Hvis det er forholdsvis ukompliceret for en myndighed at identificere de relevante sager ud fra de oplysninger og registreringssystemer, som myndigheden råder over, taler det for, at der er pligt til at genoptage på eget initiativ.

Se sagen FOB 2016-33, hvor en kommune havde pligt til at genoptage ca. 100 sager om gensidig forsørgelsespligt. Sagerne var allerede identificeret, og der var ikke så mange. Det ville derfor ikke være en for stor administrativ byrde for kommunen at finde sagerne frem og behandle dem. Sagen er nærmere omtalt i afsnit 3.1.

Hvis det derimod vil være faktisk umuligt eller dog særdeles vanskeligt og overordentlig ressourcekrævende for en myndighed at finde frem til de relevante sager og genoptage dem, taler det imod, at der er pligt til at genoptage på eget initiativ.

Ved vurderingen af, hvor store administrative vanskeligheder en myndighed vil have ved at finde de relevante sager frem og genoptage dem, bør der ikke kun ses på antallet af sager. Der må også ses på myndighedens ressourceforbrug. Det bør derfor indgå i vurderingen, hvor mange arbejdstimer det vil kræve for myndigheden at finde de relevante sager frem og behandle dem. Samtidig bør det indgå, hvor byrdefuldt det vil være for den enkelte myndighed set i forhold til myndighedens størrelse og kapacitet.

Kriteriet om administrative vanskeligheder vil desuden som nævnt i indledningen til afsnit 3 skulle ses i sammenhæng med de øvrige kriterier om fejlens karakter og betydningen af fejlen for de berørte borgere. Grænsen for, hvornår udgangspunktet om genoptagelse på eget initiativ kan fraviges på grund af administrative vanskeligheder, er således ikke en fast størrelse, men vil skulle fastlægges under hensyn til de øvrige kriterier.

Ankestyrelsen hjemviste en konkret sag om beregning af pension til Udbetaling Danmark, efter at det var blevet endeligt afklaret, at den danske pensionslov ikke var forenelig med EU-retten.

Ankestyrelsen oplyste til ombudsmanden, at det ikke var muligt at identificere tidligere afgjorte tilsvarende sager. Sagerne var ikke journaliseret på en særlig sagskategori, og en identifikation af de reelt berørte pensionister ville derfor kræve en manuel gennemgang af mere end 3.600 sager.

Ankestyrelsen havde i stedet været i dialog med Udbetaling Danmark, der heller ikke kunne identificere de reelt berørte pensionister uden en manuel gennemgang af over 12.000 sager. Derfor havde myndighederne besluttet, at Udbetaling Danmark skulle skrive om praksisændringen til de godt 12.000 pensionister, som potentielt kunne være omfattet af den ændrede praksis. Udbetaling Danmark skulle herefter behandle henvendelser fra pensionister om genoptagelse som følge af praksisændringen, dvs. også de sager, som Ankestyrelsen havde truffet afgørelse i.

Ombudsmanden kunne ikke kritisere, at myndighederne ikke af egen drift identificerede og genoptog allerede afgjorte tilsvarende sager. Ombudsmanden lagde vægt på bl.a. antallet af sager, som skulle gennemgås for at finde frem til de reelt berørte pensionister, og det ressourceforbrug, det måtte antages at kræve.

I ombudsmandens vurdering indgik også bl.a., at myndighedernes administration efter de danske regler ikke havde haft karakter af en åbenbart ulovlig praksis.

Sagen er også omtalt i afsnit 3.1 og 3.4.

FOB 2021-15

I en ikke offentliggjort sag fra 2015 (ombudsmandens j.nr. 15/04043) udtalte ombudsmanden, at det ikke kunne kræves, at Ankestyrelsen manuelt skulle gennemgå ca. 5.000 sager pr. år i en ikke nærmere afgrænset periode for at finde et ukendt antal sager med fejl. Ombudsmanden havde rejst sagen, efter at Højesteret havde underkendt Ankestyrelsens praksis om tidspunktet for at stoppe udbetaling af sygedagpenge. Ankestyrelsen gjorde i en principafgørelse opmærksom på, at de enkelte kommuner skulle vurdere, om de kunne identificere de relevante sager, eller om de skulle vejlede lokalt om muligheden for at søge om genoptagelse. Sagen er omtalt i en nyhed af 26. april 2016.

Se også sagen FOB 2020-6, som er nærmere omtalt i afsnit 3.2.

Som det fremgår af de nævnte sager, kan det i en række tilfælde være svært for en myndighed entydigt at identificere de relevante sager, fordi myndigheden ikke har tilstrækkelige oplysninger eller søgemuligheder i sine it- og registreringssystemer.

Her kan det efter omstændighederne være en mulighed for myndigheden at sende et brev til alle de potentielt berørte borgere for at orientere om praksisændringen og vejlede borgerne om muligheden for at rette henvendelse til myndigheden om at få genoptaget sagen. Se omtalen af FOB 2021-15 i dette afsnit.

I andre tilfælde har en myndighed ikke problemer med at identificere selv et meget stort antal berørte sager. Arbejdet med at kontakte hver enkelt borger, der er berørt, kan imidlertid i sig selv være overordentligt ressourcekrævende.

Uanset dette vil myndigheden som udgangspunkt skulle genoptage de pågældende sager på eget initiativ. Der kan dog forekomme tilfælde, hvor fejlens karakter og betydning for borgerne sammenholdt med myndighedens ressourceforbrug kan indebære, at myndigheden ikke har pligt til at genoptage sager på eget initiativ, selvom myndigheden kan identificere de berørte borgere.

I en næsten toårig periode oplyste SKAT fejlagtigt, at borgere ikke kunne klage over afgørelser om modregning af og lønindeholdelse for bøder mv. fra politiet. Den forkerte klagevejledning blev givet i ca. 71.000 afgørelser.

Gældsstyrelsen kunne identificere sagerne, men spørgsmålet var, om styrelsen skulle rette individuel henvendelse med en korrekt klagevejledning til hver enkelt borger i de ca. 71.000 sager.

Gældsstyrelsen oplyste, at der ikke i det nuværende inddrivelsessystem eksisterede en fuldt automatisk proces, som ville kunne sende en vejledning til de borgere, som havde modtaget en forkert klagevejledning. Styrelsen vurderede, at det ville tage en sagsbehandler ca. 10 minutter pr. brev, hvis der skulle sendes en generisk vejledning uden individuel henvisning til den konkrete afgørelse. Det svarede ifølge Gældsstyrelsen til, at styrelsen skulle afsætte ca. 10 årsværk til at sende en klagevejledning til hver enkelt berørt borger.

Den forkerte klagevejledning havde efter ombudsmandens opfattelse karakter af en sagsbehandlingsfejl, der ikke havde haft betydning for indholdet og gyldigheden af de trufne afgørelser. Fejlens karakter sammenholdt med Gældsstyrelsens oplysninger om ressourceforbruget ved at sende en klagevejledning til hver enkelt borger førte til, at ombudsmanden ikke havde bemærkninger til, at Gældsstyrelsen alene ville korrigere den forkerte klagevejledning via generel offentlig information.

FOB 2020-3

3.4 Verserende sager om løbende ydelser

En myndighed har i videre omfang end i forhold til afsluttede sager pligt til på eget initiativ at genoptage sager, der vedrører løbende ydelser, og som verserer på det tidspunkt, hvor en myndigheds hidtidige fortolkning og praksis bliver underkendt.

Se sagen FOB 2020-6, hvor en kommune ikke havde pligt til på eget initiativ at genoptage sager vedrørende 450 personer om beregning af bidrag til pensionsordning ved tabt arbejdsfortjeneste efter en praksisændring fra Ankestyrelsen. I sagen nåede ombudsmanden dog frem til en anden konklusion i forhold til de af sagerne, hvor borgeren fortsat modtog udbetalinger af tabt arbejdsfortjeneste på tidspunktet, hvor Ankestyrelsens praksisændring blev offentliggjort. Ombudsmanden mente, at kommunen i denne gruppe af sager ikke blot havde pligt til at rette op fremadrettet, men også pligt til på eget initiativ at genoptage og omgøre afgørelser vedrørende tidligere udbetalingsperioder, således at bidraget med tilbagevirkende kraft blev beregnet korrekt. Sagen er nærmere omtalt i afsnit 3.2.

Se dog heroverfor også sagen FOB 2021-15, hvor det ville kræve en manuel gennemgang af over 12.000 sager at identificere de pensionister, der var reelt berørt af en praksisændring. Det var heller ikke uden en manuel gennemgang muligt at identificere de sager, hvor pensionisten modtog pension på tidspunktet for praksisændringen. Under de omstændigheder gav det ikke ombudsmanden anledning til kritik, at myndighederne havde valgt at skrive til de borgere, der muligvis havde modtaget forkerte afgørelser, for at orientere dem om praksisændringen og bede dem, der mente sig omfattet af ændringen, om selv at rette henvendelse til Udbetaling Danmark. Dette gjaldt efter omstændighederne altså også for de sager, hvor pensionisten modtog pension på tidspunktet for praksisændringen. Ombudsmanden gik dog ud fra, at Udbetaling Danmark på eget initiativ ville tage stilling til, om en sag skulle genoptages, hvis myndigheden blev bekendt med oplysninger, som kunne indikere, at en pensionist kunne være omfattet af praksisændringen – f.eks. hvis en pensionist ikke havde reageret på Udbetaling Danmarks brev, men henvendte sig om ændrede økonomiske forhold. Sagen er nærmere omtalt i afsnit 3.1 og 3.3.

4 Information til borgerne, når der IKKE er pligt til at genoptage på eget initiativ

I de tilfælde, hvor en myndighed efter en konkret vurdering ikke har pligt til at genoptage sager på eget initiativ, bør myndigheden i stedet informere offentligt om borgernes mulighed for selv at rette henvendelse til myndigheden og bede om genoptagelse. Det følger af princippet i forvaltningslovens § 7 om vejledningspligt.

Når en borger reagerer på myndighedens generelle information ved at henvende sig til myndigheden, har myndigheden pligt til at vurdere, om borgerens sag er berørt af den skete fejl eller praksisændring mv. og skal genoptages. Det gælder også, hvis myndigheden på anden måde bliver bekendt med oplysninger om, at en konkret borger kan være omfattet af en praksisændring eller en fejl, som myndigheden har begået. Se sagen FOB 2021-15, som er omtalt i afsnit 3.4.

Myndigheden bør sikre, at den information, der offentliggøres, er let tilgængelig, korrekt og tilstrækkeligt detaljeret til, at borgeren kan få et overblik over sin retsstilling og dermed sine muligheder. 

Overblik #5 om vejledning

I en næsten toårig periode oplyste SKAT fejlagtigt, at borgere ikke kunne klage over afgørelser om modregning af og lønindeholdelse for bøder mv. fra politiet. Den forkerte klagevejledning blev givet i ca. 71.000 afgørelser.

Ombudsmanden var enig i, at Gældsstyrelsen kunne korrigere den forkerte klagevejledning via generel offentlig information, men mente ikke, at styrelsens konkrete tiltag levede op til de krav, der gælder for myndigheders generelle information ved korrektion af fejl.

Om Gældsstyrelsens information fastslog ombudsmanden:

  • Det burde fremgå, at klagevejledningen tidligere havde været forkert.
  • Det burde også fremgå, hvilke afgørelser der var begået fejl i, så det ud fra den offentliggjorte information var muligt at vurdere, om man som borger var berørt af fejlen.
  • Informationen burde udformes, så de berørte borgere ikke kunne være i tvivl om, hvordan de udnyttede deres klagemulighed.
  • Gældsstyrelsen burde overveje, om en offentliggørelse alene på styrelsens hjemmeside var tilstrækkelig til at sikre, at de berørte borgere blev orienteret om deres adgang til at klage. Efter ombudsmandens opfattelse ville det være naturligt også at offentliggøre informationen på skat.dk – den generelle digitale indgang til den samlede skatteforvaltning.

FOB 2020-3

Som den nævnte sag viser, skal myndigheden overveje, hvordan den bedst muligt sikrer sig, at information om muligheden for at søge om genoptagelse når de berørte borgere.

En myndigheds generelle information til offentligheden om muligheden for genoptagelse sker i dag typisk ved opslag på myndighedens hjemmeside, men kan f.eks. også ske gennem medierne.

Hvis myndigheden vurderer, at der kan være behov for flere tiltag for at sikre, at informationen kommer ud til de berørte borgere, kan myndigheden overveje også at informere på andre måder tilpasset den konkrete situation. Myndigheden kan f.eks. orientere andre relevante myndigheder (det kan eksempelvis være kommunerne), KL og større faglige organisationer eller bringe information om muligheden for genoptagelse på Borger.dk.

Det kan også være hensigtsmæssigt at bruge en kombination af generel og individuel information, hvis myndigheden ved hjælp af sine it-systemer er i stand til at identificere en bruttomængde af sager med potentielt berørte borgere.

Se sagen FOB 2021-15, hvor Ankestyrelsen og Udbetaling Danmark havde identificeret en målgruppe bestående af godt 12.000 potentielt berørte pensionister. Myndighederne orienterede generelt om praksisændringen på både Borger.dk og på Ankestyrelsens hjemmeside, men besluttede også at sende et brev om muligheden for at rette henvendelse til myndigheden direkte til alle de pensionister, der kunne være berørt af praksisændringen.

Se også sagen FOB 2019-15, hvor Udlændinge- og Integrationsministeriet havde bestræbt sig på selv at finde de sager om humanitær opholdstilladelse, der var eller kunne være berørt af en dom fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, og som derfor skulle vurderes efter en justeret praksis på området. Der var imidlertid usikkerhed forbundet med en sådan manuel gennemgang af et stort antal sager. Ministeriet havde derfor også i en offentliggjort nyhed oplyst om muligheden for, at udlændinge, der mente sig berørt af sagen og den nye praksis, selv kunne henvende sig til ministeriet, hvis de ikke var blevet kontaktet.

Myndighederne skal desuden være opmærksomme på, at information om en praksisændring og borgernes mulighed for at få deres tidligere afgjorte sager genoptaget bør gives snarest.

I sagen FOB 2007.289 kritiserede ombudsmanden, at Integrationsministeriet ikke straks havde offentliggjort information om en praksisændring, der udgjorde en væsentlig lempelse (fremadrettet) i visse sager om familiesammenføring, så borgerne kunne bruge de nye rettigheder.

Se også sagen FOB 2020-3 om forkert klagevejledning i ca. 71.000 sager. Her udtalte ombudsmanden, at en myndighed, der har givet forkert vejledning, herunder klagevejledning, på eget initiativ bør korrigere vejledningen snarest. Det skal ske bl.a. for at sikre, at de berørte borgere ikke lider et retstab, f.eks. på grund af mulig forældelse. Den forkerte klagevejledning burde i sagen være korrigeret i umiddelbar forlængelse af en rapport fra Kammeradvokaten i september 2015 og senest i umiddelbar forlængelse af en afgørelse fra Landsskatteretten i januar 2017. Men da ombudsmanden udtalte sig i sagen i januar 2020, var vejledningen endnu ikke korrigeret. Myndighederne burde på et langt tidligere tidspunkt og på eget initiativ have iværksat tiltag for at sikre, at borgerne fik en korrekt klagevejledning. Sagen er nærmere omtalt i afsnit 3.3.

5 Virkningen af genoptagelse for de berørte borgere

Formålet med, at en myndighed på eget initiativ genoptager tidligere afgjorte sager, er at få rettet op over for de borgere, som er berørt af en praksis, der er fundet i strid med gældende ret.

I sager, hvor en myndighed har truffet afgørelse om økonomiske ydelser til borgerne – f.eks. på det sociale område – eller hvor myndigheden har opkrævet betalinger hos borgerne, kan der ved genbehandling af sagerne blive tale om, at myndigheden må ændre sine tidligere afgørelser og efterbetale ydelser til borgerne, som de skulle have haft, eller tilbagebetale beløb, som fejlagtigt er blevet opkrævet.

Det var tilfældet i sagen FOB 2016-33, hvor en kommune i over 100 sager om gensidig forsørgelsespligt ikke havde meddelt afgørelsen til både kontanthjælpsmodtageren og samleveren. Ombudsmanden udtalte, at modtagerne af kontant- eller uddannelseshjælp havde ret til fuld hjælp, indtil kommunen meddelte afgørelsen til begge parter. Ombudsmanden henstillede derfor til kommunen at genoptage sagerne på eget initiativ, omgøre afgørelserne og efterbetale de beløb, som kommunen efter reglerne om gensidig forsørgelsespligt havde modregnet i kontant- eller uddannelseshjælpen.

Hvis en myndigheds vejledning om f.eks. ansøgnings- eller klagefrister har været utilstrækkelig eller forkert, vil det normalt medføre, at fristen suspenderes og først løber fra det tidspunkt, hvor der bliver givet korrekt vejledning, så borgeren alligevel får mulighed for at ansøge eller klage. Se sagen FOB 2020-3, hvor SKAT i ca. 71.000 afgørelser fejlagtigt oplyste, at borgeren ikke kunne klage.

Hvis myndigheden i øvrigt ikke har givet tilstrækkelig vejledning, og det har medført et retstab for borgerne, vil der efter omstændighederne kunne blive tale om erstatningsansvar for myndigheden, eller det vil i nogle tilfælde kunne betyde, at myndigheden skal rette op på fejlen ved at stille borgeren, som om der var givet korrekt vejledning. 

Overblik #5 om vejledning - afsnit 9 

6 Typiske fejl

  • Myndigheden ændrer kun sin praksis fremadrettet og glemmer at overveje, om der også er pligt til at genoptage tidligere afgjorte tilsvarende sager på eget initiativ.

  • Myndigheden er ikke opmærksom på, at der i videre omfang er pligt til at genoptage på eget initiativ, når der er tale om verserende sager om løbende ydelser.

  • Myndigheden er for lang tid om at reagere over for de berørte borgere, når en praksis er blevet underkendt, eller der er konstateret en generel eller systemisk fejl, der har betydning for en række sager eller et helt sagsområde.

  • Myndighedens generelle information til offentligheden om muligheden for at få genoptaget tidligere afgjorte sager er ikke god nok til, at borgeren kan få et overblik over sin retsstilling og sine muligheder.

Væsentlige pointer

  • Når en myndigheds hidtidige praksis på et sagsområde bliver ændret eller underkendt, er det vigtigt, at myndigheden overvejer, om der er pligt til på eget initiativ at genoptage tidligere afgjorte tilsvarende sager for at rette op over for de berørte borgere. Se afsnit 2. 
  • Om der er pligt til at genoptage sager på eget initiativ, afhænger af en samlet, konkret vurdering af tre hovedkriterier: 
    • karakteren af myndighedens fejl eller hidtidige praksis. Se afsnit 3.1.
    • betydningen for de berørte borgere. Se afsnit 3.2.
    • de administrative vanskeligheder ved at identificere og genbehandle tidligere sager. Se afsnit 3.3.
  • Husk, at der i videre omfang er pligt til på eget initiativ at genoptage sager, der vedrører løbende ydelser, som verserer på det tidspunkt, hvor myndighedens hidtidige fortolkning eller praksis bliver ændret eller underkendt. Se afsnit 3.4. 
  • Hvis der ikke er pligt til at genoptage på eget initiativ, bør myndigheden i stedet informere offentligt om borgernes mulighed for selv at rette henvendelse til myndigheden for at få tidligere afgjorte sager genoptaget. Se afsnit 4. 
  • En generel offentlig information om muligheden for genoptagelse bør være let tilgængelig, korrekt og så detaljeret, at borgeren får et overblik over sin retsstilling og sine muligheder. Myndigheden skal sørge for, at informationen bedst muligt kommer ud til de berørte borgere. Se afsnit 4. 
  • Genoptagelse på eget initiativ vil kunne have betydning for f.eks., om borgerne får beløb efterbetalt. Se afsnit 5.

Baggrund

Dette overblik bygger på bl.a. ombudsmandspraksis og domspraksis, Niels Fenger (red.), Forvaltningsret (2018), s. 1075 f. og 1096 ff. (Karsten Loiborg), Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, 2. udgave (2020), s. 295 ff., og Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret – Sagsbehandling, 8. udgave (2019), s. 124 ff.