Afgrænsning og indledende sagsbehandling af en aktindsigtsanmodning

overblik #23


Ved behandlingen af en aktindsigtssag er selve anmodningen om aktindsigt central. Anmodningen danner grundlag for, at myndigheden kan identificere den sag eller de dokumenter mv., der ønskes aktindsigt i, og vurdere, om der er ret til aktindsigt.

En grundig indledende vurdering af anmodningen – og klarhed fra start over, hvad ansøgeren er og ikke er interesseret i – kan bidrage til en hurtig og effektiv sagsbehandling til gavn for både ansøgeren og myndigheden.

I nogle tilfælde vil det stå klart for myndigheden, hvad f.eks. en journalist er interesseret i at få aktindsigt i. I andre tilfælde kan myndigheden være i tvivl og eventuelt hælde til en snæver forståelse og afgrænsning af anmodningen. Hvis myndigheden afgrænser en anmodning for snævert, og relevante sager, dokumenter eller oplysninger dermed indledningsvis ”skæres væk”, vil det kunne føre til en forkert afgørelse. Der kan samtidig – hvis afgrænsningen ikke klart beskrives – være en risiko for, at ansøgeren ikke får kendskab til, at disse sager, dokumenter eller oplysninger findes, og derfor ikke kan gøre opmærksom på de eventuelle misforståelser over for myndigheden.

Er myndigheden i tvivl om, hvordan en aktindsigtsanmodning skal forstås eller afgrænses, kan myndigheden bl.a. gå i dialog med ansøgeren og derigennem søge at klarlægge, hvad anmodningen omfatter. 

Søgning efter ny praksis mv. med henblik på eventuel opdatering er senest foretaget 15. september 2021

For snæver afgrænsning og misvisende beskrivelse af, hvad myndigheden havde forholdt sig til

En journalist ønskede aktindsigt i oplysninger om Udlændingestyrelsens revurdering af en udlændings plads på den nationale sanktionsliste over religiøse forkyndere. Udlændinge- og Integrationsministeret gav journalisten delvist afslag.

Ombudsmanden mente, at ministeriets fremgangsmåde i sagen havde resulteret i, at afgrænsningen af journalistens anmodning var blevet for snæver. Ministeriet burde enten have anlagt en bredere forståelse af anmodningen eller kontaktet journalisten for at få afklaret, om ministeriet havde forstået anmodningen korrekt. Alternativt burde ministeriet i sin afgørelse tydeligt have beskrevet afgrænsningen af anmodningen. Det ville have givet journalisten mulighed for at vurdere, om der var anledning til at vende tilbage med en ny, supplerende anmodning.

Ombudsmanden mente desuden, at Udlændinge- og Integrationsministeriet havde beskrevet indholdet af et af sagens dokumenter på en misvisende måde og derved undladt at forholde sig til, om journalisten havde ret til aktindsigt i dokumentet. Derudover var ministeriets afgørelse egnet til at give et forkert billede af, hvad ministeriet havde forholdt sig til i relation til to andre dokumenter. Afgørelsen efterlod det indtryk, at ministeriet havde forholdt sig til de to dokumenter i deres helhed, selv om ministeriet rent faktisk kun havde forholdt sig til visse af oplysningerne i dokumenterne.

FOB 2020-9  

1 Oversigt

I dette overblik beskrives, hvilke spørgsmål og sagsskridt en myndighed i praksis bør være opmærksom på, når den modtager en anmodning om aktindsigt efter offentlighedsloven og skal fastlægge (afgrænse), hvilke sager, dokumenter og oplysninger aktindsigtsanmodningen omfatter.

Overblikket handler derimod ikke om, i hvilke tilfælde sager, dokumenter og oplysninger eventuelt kan undtages fra aktindsigt.

I overblikkets afsnit 2 behandles de indholdsmæssige krav til aktindsigtsanmodninger. Disse krav har bl.a. til formål at hjælpe myndigheden til at kunne forstå og afgrænse, hvad ansøgeren ønsker aktindsigt i.

Hvis de indholdsmæssige krav til anmodningen ikke er opfyldt, bør myndigheden vejlede og eventuelt gå i dialog med ansøgeren om, hvad der skal til, for at myndigheden kan behandle anmodningen. Der kan også være grund til at vejlede eller gå i dialog, hvis der i øvrigt er tvivl om, hvordan anmodningen skal forstås og afgrænses. Reglerne om vejledning og dialog behandles i afsnit 3.

I afsnit 4 behandles kravene til en myndigheds beskrivelse af, hvordan myndigheden har forstået og afgrænset anmodningen, samt visse andre spørgsmål om behandlingen af aktindsigtsanmodninger.

Om vejledning og dialog i forbindelse med ressourcekrævende aktindsigtsanmodninger henvises også til ombudsmandens overblik #15.

Overblik #15 om ressourcebetragtninger i aktindsigtssager

2 Hvad skal en anmodning om aktindsigt indeholde?

En aktindsigtssag indledes ved en anmodning om at se en myndigheds dokumenter om en sag eller et emne. Der stilles ikke efter offentlighedsloven nogen formkrav til en anmodning om aktindsigt, ligesom der ikke stilles noget krav om, at der gives en begrundelse for anmodningen.

En anmodning om aktindsigt skal imidlertid

  • indeholde de oplysninger, som er nødvendige for, at myndigheden kan identificere den sag eller de dokumenter, der ønskes aktindsigt i (det såkaldte ”objektive identifikationskrav”), og
  • angive det tema, som sagen eller dokumentet vedrører (”temakravet”).

Det følger af offentlighedslovens § 9, stk. 1, nr. 1 og 2.

Det objektive identifikationskrav indebærer, at det i det konkrete tilfælde – bl.a. ved anvendelse af myndighedens journalsystem – skal være muligt for myndigheden på grundlag af de foreliggende oplysninger at finde de relevante sager eller dokumenter frem. Myndigheden kan ikke kræve f.eks., at ansøgeren angiver sagens journalnummer eller ved, hvilken sag et dokument er tilknyttet.

Eksempelvis vil en anmodning om aktindsigt i Finanstilsynets sager og dokumenter om penge ikke opfylde det objektive identifikationskrav, da det ud fra anmodningen ikke er muligt at vide, hvilke sager eller dokumenter ansøgeren ønsker aktindsigt i.

En journalist bad det daværende Udlændingeservice om aktindsigt i myndighedens korrespondance med en privat virksomhed i perioden fra 2004 til og med 2008. Journalisten præciserede efterfølgende, at han ønskede aktindsigt i Udlændingeservices eventuelle politianmeldelse i 2008 af den private virksomhed.

Udlændingeservice kunne ikke ud fra de oplysninger, som journalisten havde givet, finde den ønskede korrespondance frem via styrelsens (daværende) elektroniske journalsystem. Journalsystemet gav således ikke mulighed for at søge på virksomhedsnavne eller politianmeldelser. Udlændingeservice afslog derfor anmodningen med henvisning til, at den ikke opfyldte identifikationskravet.

Ombudsmanden mente ikke, at der var grundlag for at kritisere Udlændingeservices afslag på aktindsigt. Han lagde vægt på, at journalistens anmodninger om aktindsigt ikke opfyldte identifikationskravet i forhold til Udlændingeservices (daværende) elektroniske journalsystem, hvor det ikke var muligt at søge på virksomhedens navn. Ombudsmanden lagde også vægt på, at ressourceforbruget ved at finde og gennemgå sagerne manuelt væsentligt ville overstige et årsværk for en medarbejder.

FOB 2011 10-1

Se også FOB 2009 17-2.

FOB 2009 17-2 og FOB 2011 10-1 vedrører det tidligere gældende identifikationskrav i § 4, stk. 3, i offentlighedsloven fra 1985. Dette identifikationskrav blev delvist ændret med den nuværende offentlighedslov fra 2013. Det objektive identifikationskrav – som udtalelserne vedrører – blev imidlertid videreført i den nuværende bestemmelse i offentlighedslovens § 9, stk. 1, nr. 1. Udtalelserne kan derfor fortsat tillægges betydning.

Hvis myndigheden ikke er i stand til at identificere en sag eller et dokument ud fra de oplysninger, som fremgår af anmodningen, bør myndigheden vejlede ansøgeren om, hvilke yderligere oplysninger myndigheden har brug for. Se nærmere i afsnit 3.1.

Ud over det objektive identifikationskrav gælder der som nævnt også et temakrav, hvilket betyder, at en anmodning om aktindsigt skal angive temaet for den sag eller det dokument, der søges om aktindsigt i.

Kravet om angivelse af et tema indebærer, at ansøgeren må præcisere sin anmodning om aktindsigt, så det offentliges ressourcer kan koncentreres om de relevante sager eller dokumenter.

Temakravet vil være opfyldt, hvis der anmodes om aktindsigt i en myndigheds sager af en bestemt art, f.eks. sager om spildevand eller sager om udstedelse af jagttilladelse.

Temakravet kan også være opfyldt, hvis temaet angår tværgående spørgsmål (det vil sige, at temaet så at sige går på tværs af myndighedens sager og sagsområder). Det kan f.eks. være en anmodning om aktindsigt hos Fødevarestyrelsen i ”brevveksling vedrørende smiley-ordningen”.

Hvis betingelsen om at angive et tema er opfyldt, kan der eksempelvis anmodes om aktindsigt i sager journaliseret i en bestemt periode – f.eks. ansøgninger om jagttilladelse, der er modtaget af myndigheden den seneste måned. 

Temakravet er derimod som det klare udgangspunkt ikke opfyldt, hvis en anmodning alene angiver en kommunikationsform, en dokumenttype eller f.eks. kommunikation mellem en myndighed og en anden part i en afgrænset periode. Det kan være tilfældet, hvis der anmodes om aktindsigt i f.eks.

  • alle interne notater
  • alle dokumenter journaliseret i et bestemt journalsystem
  • alle udgående mails i en bestemt periode
  • alle mails modtaget fra private mailkonti
  • alle mails udvekslet mellem en myndighed og en anden part.

Der vil dog kunne tænkes helt særlige tilfælde, hvor brevvekslingen mellem en myndighed og en anden part i sig selv vil kunne anses for et tema for ansøgningen. Det vil eksempelvis kunne være tilfældet, hvis formålet med en aktindsigtsbegæring er at belyse omfanget af kontakten mellem parterne. Se betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, side 397.

En journalist anmodede Statsministeriet om aktindsigt i eventuelle mails ”vedrørende ministerielle anliggender”, som ministeriet havde modtaget fra statsministerens, statsministerens særlige rådgivers eller ministeriets departementschefs private mailkonti i en nærmere angivet periode.

Journalisten oplyste, at han var interesseret i at belyse brugen af private mails ved behandling af ministerielle opgaver – uanset hvilken ministeriel opgave der var tale om. Journalisten havde derfor ikke mulighed for at begrænse anmodningen til en bestemt sag eller et indholdsmæssigt tema.

Statsministeriet mente, at bestemte medarbejderes valg af kommunikationskanal i intern korrespondance om ministerielle anliggender ikke i sig selv kunne anses for at være et tema i offentlighedslovens § 9, stk. 1, nr. 2’s, forstand.

Ombudsmanden var enig i, at journalistens anmodning som det klare udgangspunkt ikke opfyldte temakravet. Det skyldtes, at anmodningen ikke indeholdt en nærmere angivelse af et tema for de mails, som journalisten var interesseret i.

Spørgsmålet var herefter, om der var tale om et ”helt særligt tilfælde” som beskrevet i betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, hvor brevveksling i sig selv vil kunne anses for et tema for anmodningen.

Ombudsmanden fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Statsministeriets vurdering af, at der ikke var tale om et sådant helt særligt tilfælde. Ombudsmanden lagde vægt på, at det talte for en snæver forståelse af forbeholdet om ”helt særlige tilfælde”, at det ikke var nærmere omtalt i bemærkningerne til forslaget til offentlighedsloven, men kun i form af en generel henvisning til betænkningen. Det talte også for en snæver forståelse af forbeholdet, at det ellers i praksis kunne vise sig vanskeligt at fastholde det grundlæggende krav om angivelse af et tema, som bestemmelsen i § 9, stk. 1, nr. 2, bygger på.

FOB 2018-24

Det vil som udgangspunkt heller ikke være tilstrækkeligt til at opfylde temakravet, at anmodningen (alene) angiver en proces eller et processkridt for de ønskede dokumenter (f.eks. alle dokumenter, som har været forelagt et ministeriums departementschef, eller alle dokumenter, der har været genstand for en økonomisk eller juridisk analyse).

Transport- og Boligministeriet afslog tre aktindsigtsanmodninger fra en journalist, fordi temakravet ifølge ministeriet ikke var opfyldt.

Journalisten havde i den ene anmodning bedt om aktindsigt i en liste over dokumenter fra en cirka tre-årig periode, som var ”forelagt for regeringens økonomiudvalg”. Denne afgrænsning angav ifølge ombudsmanden navnlig en proces eller et processkridt for de ønskede dokumenter, uden at angivelsen i sig selv sagde noget nærmere om dokumenternes indhold. Ombudsmanden kunne derfor ikke kritisere ministeriets vurdering af, at temakravet ikke var opfyldt.

I de to andre anmodninger havde journalisten bedt om aktindsigt i henvendelser fra ministeriets departementschef og pressechef til udenforstående modtagere om modtagerens – eller modtagerens medarbejderes – ”medvirken i mediedækning”, f.eks. tv, radio eller nyhedsartikler. Disse anmodninger opfyldte efter ombudsmandens opfattelse temakravet, idet de angav andet og mere end blot mediedækning som en proces og således var afgrænsede til nærmere angivne medarbejderes henvendelser til udenforstående personer – eller disse personers arbejdsplads – på grund af deres udtalelser eller mulige fremtidige udtalelser til pressen.

FOB 2020-22

Se også ombudsmandens sag nr. 20/03460, hvor Statsministeriet ikke under henvisning til temakravet kunne afslå en aktindsigtsanmodning i korrespondance mellem Statsministeriet og Sundhedsstyrelsen omhandlende COVID-19, hvor Statsministeriet havde anmodet om, at Sundhedsstyrelsen reviderede eller ændrede i retningslinjer eller anbefalinger.

Det følger af forarbejderne til offentlighedsloven, at angivelse af en konkret sags journalnummer i en anmodning om aktindsigt vil være tilstrækkelig til, at myndigheden ikke kan afslå at behandle anmodningen, selv om kravet om angivelse af tema ud fra en principiel betragtning kan siges ikke at være opfyldt.

Hvis en anmodning om aktindsigt trods myndighedens vejledning af ansøgeren ikke opfylder temakravet, bør myndigheden overveje, om ansøgningen alligevel bør behandles efter meroffentlighedsprincippet. Der må i den forbindelse tages hensyn til, om det vil indebære nævneværdige vanskeligheder eller væsentligt administrativt besvær at finde sagerne eller dokumenterne frem.

3 Vejledning og dialog

3.1 Når det objektive identifikationskrav eller temakravet ikke er opfyldt

Hvis en anmodning om aktindsigt ikke opfylder det objektive identifikationskrav eller temakravet, bør myndigheden vejlede og eventuelt gå i dialog med ansøgeren om, hvilke oplysninger ansøgeren skal tilvejebringe, for at myndigheden kan behandle anmodningen. Det kan dreje sig om,

  • at myndigheden ikke kan identificere de sager eller dokumenter, der søges om aktindsigt i, eller 
  • at der ikke er angivet et tema for dokumenternes indhold.

Pligten til at vejlede ansøgeren følger af myndighedernes almindelige vejledningspligt, men kan også siges at følge af princippet om meroffentlighed.

Vejledningspligten i forvaltningslovens § 7 gælder efter sin ordlyd kun i forhold til personer, der selv henvender sig om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde. Det antages imidlertid, at en myndighed har pligt til at vejlede en borger, som myndigheden er i forbindelse med, selv om borgeren ikke direkte eller indirekte har bedt om vejledning, men hvor det fremstår som naturligt og relevant at vejlede borgeren.

Overblik #5 om vejledning

En journalist havde anmodet Industrialiseringsfonden for Udviklingslandene (IFU) om aktindsigt i fondens ”sager om svindel, bedrageri, tyveri, korruption og underslæb med offentlige midler eller i projekter som IFU er bekendt med siden 2004”.

IFU afviste anmodningen om aktindsigt med henvisning til, at de dokumenter, journalisten bad om aktindsigt i, ikke var tilstrækkelig identificerede. Ombudsmanden kunne ikke kritisere IFU’s vurdering af, at anmodningen ikke opfyldte identitetskravet.

Ombudsmanden kritiserede dog, at IFU ikke havde indledt en dialog med journalisten om, hvordan anmodningen om aktindsigt kunne afgrænses, så det eventuelt ved en elektronisk søgning eller ved medarbejdernes umiddelbare erindringer ville være muligt – uden væsentligt administrativt besvær – at finde frem til nogle af de dokumenter, der var anmodet om aktindsigt i. Det burde efter ombudsmandens opfattelse være sket dels i lyset af IFU’s vejledningsforpligtelse efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, dels som led i vurderingen af, om der kunne meddeles meroffentlighed.

FOB 2009 17-2

Den offentlighedsordning, der er etableret med offentlighedsloven, har særlig betydning for mediernes adgang til at kunne informere offentligheden om myndighedernes sager. Myndighederne skal derfor udvise særlig imødekommenhed over for journalisters og mediers anmodninger om aktindsigt – og der kan også være særlig grund til at vejlede og gå i dialog, når en anmodning, der er fremsat af medierne, ikke opfylder identifikationskravet eller temakravet.

Transport- og Boligministeriet afslog en journalists anmodninger om aktindsigt, fordi temakravet ikke var opfyldt.

Ombudsmanden udtalte bl.a., at han var enig med ministeriet i, at omfanget af myndigheders vejledningspligt beror på en konkret vurdering.

Til forskel fra ministeriet mente ombudsmanden, at offentlighedslovens regler ikke generelt er så utvetydige, at vejledningspligten om loven af den årsag indsnævres. Ombudsmanden bemærkede desuden, at offentlighedsloven bygger på, at der kan være særlig grund til at vejlede, når anmodningen om aktindsigt fremsættes af medier.

FOB 2020-22

3.2 Når myndigheden er i tvivl om, hvordan aktindsigtsanmodningen skal forstås eller afgrænses

Selv om en anmodning om aktindsigt opfylder det objektive identifikationskrav og temakravet, kan myndigheden alligevel i nogle tilfælde være i tvivl om, hvad ansøgeren ønsker aktindsigt i – f.eks. hvis anmodningen er formuleret meget bredt eller generelt.

Hvis myndigheden er i tvivl om forståelsen eller afgrænsningen af en aktindsigtsanmodning, vil der ofte være anledning til at søge dialog med ansøgeren for at få en bedre forståelse af, hvilke dokumenter og oplysninger mv. ansøgeren har interesse i.

Artikel i FOB 2020: Sæt aktindsigtssagen på rette spor

Den Nationale Klageinstans mod Mobning afslog at give en journalist aktindsigt i oplysninger fra konkrete klagesager om mobning.

Det stod ikke klart, om journalisten og klageinstansen havde samme opfattelse af, hvad aktindsigtsanmodningen omfattede. Da anmodningen om aktindsigt er central for en aktindsigtssag, burde klageinstansen efter ombudsmandens opfattelse have søgt dialog med journalisten.

Sagen er nærmere omtalt i afsnit 4.

FOB 2020-17

Der kan være særlig anledning til dialog med ansøgeren, hvis myndigheden hælder til en snæver forståelse af anmodningens indhold. Her kan myndighedens afgrænsning få stor betydning for ansøgeren. Hvis myndigheden vælger en for snæver afgrænsning – og afgrænsningen ikke gøres klar for ansøgeren, enten i forbindelse med, at sagen behandles, eller som en del af selve afgørelsen – er der en risiko for, at ansøgeren ikke får kendskab til, at der er sager, dokumenter eller oplysninger, som myndigheden har ”skåret væk”. Ansøgeren får dermed ikke mulighed for at gøre opmærksom på eventuelle misforståelser hos myndigheden.

En journalist bad Finansministeriet om aktindsigt i ”alt” vedrørende en bestemt nyhedsartikel, hvori det var omtalt, at den daværende regering i 2015 angiveligt havde planer om at bygge en mur ved den dansk-tyske grænse. I artiklen var bl.a. også flygtninge- og migrantsituationen i 2015 og grænsekontrollen, som blev indført i januar 2016, omtalt.

Ministeriet havde lagt til grund, at anmodningen kun vedrørte materiale om fysisk lukning af den dansk-tyske grænse. Ombudsmanden mente, at ministeriets fremgangsmåde i sagen havde resulteret i en for snæver afgrænsning af journalistens aktindsigtsanmodning.

Ombudsmanden udtalte, at ministeriet enten burde have anlagt en bredere forståelse af anmodningen eller have kontaktet journalisten for at få afklaret, om ministeriet havde forstået anmodningen korrekt. Alternativt burde ministeriet tydeligt have beskrevet i afgørelsen, hvordan ministeriet havde afgrænset anmodningen. Det havde givet journalisten mulighed for at vurdere, om han havde grund til at vende tilbage med en ny, supplerende anmodning.

Derudover mente ombudsmanden, at Finansministeriets afgørelse kunne give journalisten indtryk af, at ministeriet havde vurderet hans ret til aktindsigt i flere dokumenter i deres helhed, og ikke kun – som tilfældet var – i et enkelt dokument og dele af et andet.

FOB 2020-10

Se også FOB 2019-19, som er omtalt længere nede i dette afsnit, og sagerne FOB 2020-9, FOB 2020-17 og FOB 2020-22, som alle er omtalt ovenfor.

En journalist klagede til ombudsmanden over Statsministeriets afgrænsning af en anmodning om aktindsigt.

Statsministeriet havde i overenstemmelse med anmodningens ordlyd afgrænset henvendelsen sådan, at den omfattede aktindsigt i dokumenter udvekslet med Justitsministeriet fra og med den daværende justitsministers tiltræden. I lyset af den meget præcise formulering af aktindsigtsanmodningen kunne ombudsmanden ikke kritisere, at Statsministeriet havde afgrænset anmodningen om aktindsigt sådan, at den ikke omfattede dokumenter fra før den daværende justitsministers tiltræden.

Journalisten havde imidlertid også specifikt bedt om dokumenter helt frem til, at Statsministeret traf afgørelse om aktindsigtsanmodningen, hvilket måtte opfattes som et ønske om meroffentlighed. Ombudsmanden mente derfor, at ministeriet burde have taget stilling til, om der efter princippet om meroffentlighed kunne gives aktindsigt i de dokumenter, der var indgået eller oprettet i perioden, indtil afgørelsen blev truffet. I hvert fald burde ministeriet have gjort journalisten opmærksom på, hvorfor ministeriet ikke havde søgt i dokumenter helt frem til afgørelsestidspunktet.

FOB 2014-28

Andre forhold kan også gøre, at myndigheden bør vejlede eller indlede en dialog med ansøgeren – f.eks.

  • hvis det fremgår af anmodningen, at der er forhold af betydning for anmodningen, som ansøgeren har misforstået – f.eks. fordi de dokumenter, som ansøgeren beder om aktindsigt i, slet ikke indeholder de oplysninger, som ansøgeren ønsker. Se FOB 2014-40.

Eller

  • hvis myndigheden er i besiddelse af et dokument, som myndigheden ikke mener er omfattet af anmodningens ordlyd, men som det er nærliggende at antage, at ansøgeren vil være interesseret i. Se FOB 2019-19:

En journalist bad Justitsministeriet om aktindsigt i en rapport fra en tværministeriel arbejdsgruppe om eftersyn af kontrolbestemmelser. Anmodningen var dateret 30. maj 2018.

Justitsministeriet svarede, at ministeriet havde forstået henvendelsen som en anmodning om aktindsigt i arbejdsgruppens endelige rapport, og oplyste, at arbejdsgruppen endnu ikke havde afsluttet sit arbejde. Der forelå derfor ikke en endelig rapport.

I en klage til ombudsmanden oplyste journalisten, at han på anden vis var kommet i besiddelse af en rapport fra arbejdsgruppen, som var dateret 2. marts 2018, og som ifølge forsiden var en ”endelig rapport”. 

Justitsministeriet oplyste til ombudsmanden, at arbejdsgruppens anvendelse af betegnelsen ”endelig rapport” var misvisen­de, fordi der var tale om et udkast, som oprindelig skulle have været behandlet på et møde i regeringens økonomiudvalg den 21. marts 2018. 

Ombudsmanden mente, at Justitsministeriet havde foretaget en for snæver afgrænsning af journalistens anmodning om aktindsigt. Det ville have været naturligt og relevant, at Justitsministeriet havde vejledt journalisten om, at ministeriet var i besiddelse af den nævnte rapport/udkast til rapport fra arbejdsgruppen. På den måde var det blevet afklaret, om journalisten ønskede aktindsigt i dokumentet. 

Ombudsmanden henviste til vejledningspligten i forvaltningslovens § 7 og til, at det er forudsat i offentlighedslovens forarbejder, at der kan være særlig grund til at vejlede, når medier søger om aktindsigt. 

FOB 2019-19

4 Myndighedens beskrivelse af afgrænsningen af en aktindsigtsanmodning, notatpligt og undersøgelsespligt

Når en myndighed afgrænser en aktindsigtsanmodning på en sådan måde, at dokumenter eller oplysninger ”skæres væk” – og der derfor ikke bliver taget stilling til aktindsigt heri – skal myndigheden i nødvendigt omfang beskrive denne afgrænsning.

En journalist anmodede om aktindsigt i oplysninger om Udlændingestyrelsens revurdering af en udlændings plads på den nationale sanktionsliste over religiøse forkyndere. Udlændinge- og Integrationsministeret gav journalisten delvist afslag.

Ombudsmanden mente, at Udlændinge- og Integrationsministeriet havde beskrevet indholdet af et af sagens dokumenter på en misvisende måde og derved undladt at forholde sig til, om journalisten havde ret til aktindsigt i dokumentet. Derudover var ministeriets afgørelse egnet til at give et forkert billede af, hvad ministeriet havde forholdt sig til i relation til to andre dokumenter. Afgørelsen efterlod det indtryk, at ministeriet havde forholdt sig til de to dokumenter i deres helhed, selv om ministeriet rent faktisk kun havde forholdt sig til visse af oplysningerne i dokumenterne.

Ombudsmanden mente desuden, at ministeriets fremgangsmåde i sagen havde resulteret i, at afgrænsningen af journalistens anmodning var blevet for snæver. Ministeriet burde enten have anlagt en bredere forståelse af anmodningen eller kontaktet journalisten for at få afklaret, om ministeriet havde forstået anmodningen korrekt. Alternativt burde ministeriet i sin afgørelse tydeligt have beskrevet afgrænsningen af anmodningen. Det ville have givet journalisten mulighed for at vurdere, om der var anledning til at vende tilbage med en ny, supplerende anmodning.

FOB 2020-9

Se også FOB 2020-10, der er omtalt under afsnit 3.2.

Hvis en anmodning om aktindsigt indgives til myndigheden mundtligt, skal myndigheden udarbejde et notat, der angiver, hvad der er søgt om aktindsigt i. Det følger således af notatpligten i offentlighedslovens § 13, at en myndighed i afgørelsessager snarest muligt skal gøre notat om bl.a. mundtlige oplysninger om en sags faktiske grundlag, der er af betydning for sagens afgørelse og ikke i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.

Et udførligt og præcist notat om, hvad der er søgt aktindsigt i, kan også medvirke til en korrekt afgrænsning af aktindsigtsanmodningen.

Overblik #2 om notatpligt

En myndighed skal desuden normalt gennemgå de dokumenter mv., som ansøgeren ønsker aktindsigt i. Et afslag på aktindsigt – helt eller delvist – må således i almindelighed bygge på en konkret vurdering af de pågældende dokumenter mv.

En sag om afslag på aktindsigt til en journalist rejste spørgsmål om myndighedens fremgangsmåde ved behandlingen af aktindsigtsanmodningen. Journalisten havde søgt Den Nationale Klageinstans mod Mobning om aktindsigt i oplysninger fra konkrete klagesager om mobning mv. Anmodningen var fremsat telefonisk.

Ombudsmanden udtalte bl.a., at klageinstansen burde have skrevet et fyldestgørende notat om journalistens telefoniske aktindsigtsanmodning, herunder journalistens nærmere ønsker. Klageinstansen burde også have søgt yderligere dialog med journalisten for bedre at forstå, præcis hvilke oplysninger journalisten ønskede aktindsigt i.     

Klageinstansen havde ikke vurderet ansøgerens ret til aktindsigt i konkrete dokumenter mv., men havde i stedet foretaget en overordnet vurdering af ansøgerens ret til aktindsigt ud fra karakteren af indholdet af visse sædvanlige dokumenttyper (f.eks. klager, lokale afgørelser, partshøringssvar mv.).

Ombudsmanden udtalte, at det klare udgangspunkt må være, at behandlingen af en aktindsigtssag skal ske på grundlag af en afgrænsning af anmodningen til at omfatte nærmere bestemte sager, dokumenter og oplysninger. I forlængelse heraf må et helt eller delvist afslag på at give aktindsigt i dokumenter eller oplysninger i almindelighed bygge på en konkret vurdering af dokumenterne mv. Vurderingen forudsætter normalt en gennemgang af de enkelte dokumenter mv., der gives afslag på aktindsigt i.

Det var derfor en utilstrækkelig fremgangsmåde, at klageinstansens afslag på aktindsigt byggede på en overordnet vurdering af karakteren af visse sædvanlige dokumenttyper, uden at klageinstansen havde gennemgået de enkelte dokumenter (og oplysningerne i dem), som var omfattet af anmodningen om aktindsigt.

FOB 2020-17

Overblik #8 om officialprincippet

På samme måde skal en klagemyndighed, der behandler en klage over den underordnede myndigheds afslag på aktindsigt, i almindelighed også indhente de sager og dokumenter, der er givet afslag på aktindsigt i. Se FOB 2018-25, hvor Kirkeministeriet forud for et afslag på aktindsigt ikke havde indhentet de akter, som Viborg Stift havde givet en ansøger delvist afslag på aktindsigt i.

5 Typiske fejl

Det er vigtigt, at myndighedens indledende behandling af en anmodning om aktindsigt sikrer, at anmodningen bliver korrekt forstået og afgrænset i overensstemmelse med ansøgerens ønske. Det giver en sikkerhed for, at retten til aktindsigt bliver vurderet i (alle) de dokumenter og oplysninger, som en borger eller journalist er interesseret i.

Eksempler på typiske fejl: 

  • Myndigheden afslår aktindsigtsanmodningen, fordi den ikke opfylder det objektive identifikationskrav eller temakravet, uden at overveje at vejlede eller gå i dialog med ansøgeren.

  • Myndigheden foretager en for snæver afgrænsning af anmodningen om aktindsigt, fordi myndigheden ikke har været i dialog med ansøgeren for at forstå anmodningen.

  • Det fremgår ikke tydeligt af myndighedens afgørelse, hvilke dokumenter og oplysninger myndigheden har gennemgået eller eventuelt ”skåret fra” ved afgrænsningen af aktindsigtsanmodningen. 

  • Myndigheden får ikke taget notat, når anmodningen er fremsat mundtligt. 

  • Myndigheden gennemgår ikke de dokumenter mv., der er søgt om aktindsigt i, men giver afslag på aktindsigt uden at have foretaget en konkret vurdering af de pågældende dokumenter mv. 

6 Konsekvenser af en for snæver afgrænsning af en aktindsigtsanmodning

Hvis myndigheden afgrænser en anmodning for snævert, og relevante sager, dokumenter eller oplysninger dermed indledningsvis ”skæres væk”, vil det kunne føre til en forkert afgørelse.

Der kan samtidig – hvis afgrænsningen ikke klart beskrives – være en risiko for, at ansøgeren ikke får kendskab til, at disse sager, dokumenter eller oplysninger findes, og at ansøgeren derfor ikke kan gøre opmærksom på de eventuelle misforståelser over for myndigheden.

Væsentlige pointer

  • Det er vigtigt, at myndighedens indledende behandling af en anmodning om aktindsigt sikrer, at anmodningen bliver korrekt forstået og afgrænset i overensstemmelse med ansøgerens ønske. 

  • Hvis de indholdsmæssige krav til anmodningen ikke er opfyldt, bør myndigheden vejlede og eventuelt gå i dialog med ansøgeren om, hvad der skal til, for at myndigheden kan behandle anmodningen. 

  • Hvis myndigheden i øvrigt er i tvivl om, hvad der er omfattet af anmodningen om aktindsigt, bør myndigheden enten 
    • anlægge en bred forståelse af anmodningen om aktindsigt, 
    • vejlede og gå i dialog med ansøgeren for at sikre, at myndigheden har forstået anmodningen om aktindsigt korrekt i overensstemmelse med ansøgerens ønsker, eller 
    • alternativt tydeligt beskrive, hvordan myndigheden har afgrænset anmodningen, så ansøgeren får kendskab til, hvordan myndigheden har forstået anmodningen. Det giver ansøgeren mulighed for at vurdere, om der eventuelt er anledning til at vende tilbage med en ny, supplerende anmodning. 

  • En myndighed skal normalt gennemgå de dokumenter mv., som ansøgeren ønsker aktindsigt i. Et afslag på aktindsigt – helt eller delvist – må således i almindelighed bygge på en konkret vurdering af de pågældende dokumenter mv.

Baggrund

Dette overblik bygger på offentlighedsloven med tilhørende forarbejder, herunder betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, og administrative forskrifter, relevant ombudsmandspraksis samt den generelle forvaltningsretlige litteratur, herunder navnlig Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med kommentarer (2020), s. 216-217, 225-227 og 249-256, og Niels Fenger (red.), Forvaltningsret (2018), s. 394 ff.