Udtalelser om almindelige forvaltningsretlige spørgsmål i beretningen 2013

Næsten alle de sager, som er offentliggjort som beretningssager i løbet af 2013, rummer udtalelser om eller en stillingtagen til forvaltningsretlige spørgsmål af mere generel karakter. I denne artikel fremdrages sådanne spørgsmål, både for at lette det for læsere af beretningen at finde frem til de mere principielle udsagn, og for at give et samlet indtryk af den betydning, sådanne spørgsmål har haft i løbet af året.

Der er 3 hovedafsnit: et, der handler om sagsbehandlingsspørgsmål, et, der angår hjemmelsproblemer, og et sidste afsnit, hvori der omtales problemer, som knytter sig til kontrollen med forvaltningen, herunder særlige spørgsmål der vedrører ombudsmandens måde at arbejde på. Inden for de enkelte afsnit benyttes som udgangspunkt den almindelige inddeling i den forvaltningsretlige litteratur af de forskellige problemstillinger såsom aktindsigt, partshøring, legalitetsprincippet, magtfordrejning, genoptagelse osv.

Gengivelsen af de enkelte sager er i disse afsnit koncentreret om de forhold, der belyser de forvaltningsretlige problemstillinger. Udtalelserne er ikke altid gengivet med nøjagtigt de formuleringer, der er brugt i de oprindelige udtalelser, men er nogle steder sprogligt sat ind i en sammenhæng, hvor andre formuleringer har været mere naturlige. Af de samme grunde er sagernes faktiske forhold beskrevet meget kort og i visse tilfælde forenklet i forhold til sagernes faktiske forløb.

Som de øvrige år er der flest sager om processuelle spørgsmål. Af de i alt 28 sager, der er optaget i beretningen, indeholder 17 sager spørgsmål om sagsbehandling, og 9 sager angår hjemmelsspørgsmål. I afsnittet om kontrol dominerer sager, 9 ud af 11, der belyser forhold omkring ombudsmandens prøvelse i forbindelse med undersøgelsen af konkrete sager.

 

A. Sagsbehandlingsspørgsmål

Mange sager hos ombudsmanden handler om myndighedernes sagsbehandling. Også i år er spørgsmål som afgørelsesbegrebet, partshøring, officialprincippet osv. repræsenteret i udtalelserne. Der er dog ligesom sidste år særligt mange sager om aktindsigt efter offentlighedsloven og om officialprincippet. I alt 17 af beretningens 28 sager drejer sig bl.a. om sagsbehandlingsspørgsmål.

 

1. Afgørelsesbegrebet

Forvaltningsloven gælder for de fleste af reglernes vedkommende kun i sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse. Hermed sigtes der ifølge lovens forarbejder til sager, hvori der er udfærdiget retsakter, dvs. udtalelser, der går ud på at fastslå, hvad der er eller skal være ret i det foreliggende tilfælde.

Afgørelsesbegrebet spiller også en rolle for den administrative rekurs, idet det almindelige udgangspunkt er, at retten til at klage til overordnede administrative myndigheder begrænser sig til den underordnede myndigheds afgørelser og den del af sagsbehandlingen, som har umiddelbar betydning for afgørelsens indhold.

Endvidere omfatter notatpligten i offentlighedsloven umiddelbart kun afgørelsessager.

Afgørelsesbegrebet tillægges endvidere betydning ved vurderingen af, om der kan delegeres opgaver fra offentlige myndigheder til private samt ved bedømmelse af, om der er fornøden retlig interesse til søgsmål.

Ombudsmanden udtalte sig om afgørelsesbegrebet i 2 sager.

1. En skoleleder traf i sag nr. 2013-2 beslutning om, at en dreng, A, som gik i 1. klasse, ikke længere skulle undervises i klassen, men i stedet modtage såkaldt midlertidig enkeltmandsundervisning i 10 timer om ugen, indtil der kunne findes et passende skoletilbud til ham. Denne beslutning anså ombudsmanden for en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Ombudsmanden lagde herved vægt på, at midlertidig enkeltmandsundervisning er et undervisningstilbud, som udtrykkeligt er reguleret i bekendtgørelsen om specialundervisning, at beslutningen efter sin formulering og sit indhold fremtrådte som en ensidig og endelig fastsættelse af, hvordan A ville blive undervist, og på at den undervisning, A herefter ville modtage, var markant anderledes end den undervisning, han tidligere havde modtaget, både med hensyn til undervisningsform og sted. Brevet til A’s forældre burde derfor have indeholdt en henvisning til de retsregler, som afgørelsen var truffet i henhold til, jf. forvaltningslovens § 24.

2. En nyansat pædagog fik i sag nr. 2013-3 i næsten et år ved en fejl udbetalt tillæg til lønnen for henholdsvis 6 og 10 års erfaring. Pædagogen opdagede selv fejlen og kontaktede sin arbejdsgiver herom. Arbejdsgiveren stoppede udbetalingen og krævede samtidig det fejludbetalte beløb på godt 20.000 kr. tilbage. Ombudsmanden fandt ikke grundlag for at kritisere den konkrete beslutning om at kræve beløbet tilbagebetalt. Han lagde i den forbindelse vægt på, at han ikke kunne kritisere sagsoplysningen, herunder at arbejdsgiveren ikke havde anset beslutningen for en afgørelse i forvaltningslovens forstand.  Det var efter ombudsmandens mening ikke uden videre klart, om et krav om tilbagebetaling af for meget udbetalt løn over for en offentlig ansat må anses for en afgørelse. Ombudsmanden fandt, at mest talte for, at der ikke var tale om en afgørelse, herunder især at kravet som udgangspunkt beror på den ulovbestemte formueretlige grundsætning om tilbagesøgning, at erstatningskrav, der rejses på grundlag af dansk rets almindelige erstatningsregler i praksis anses for at være privatretlige dispositioner, og at Vestre Landsret i Ugeskrift for Retsvæsen 2009.1663 V fandt, at et tilbagebetalingskrav mod en skolelærer vedrørende for meget udbetalt tjenestemandspension skulle forrentes som et pengekrav inden for formuerettens område.

2. Inkompetence

Begrebet kompetence dækker i forvaltningsretten over spørgsmålet om, hvilken forvaltningsmyndighed der skal tage sig af en bestemt myndighedsopgave. I fortsættelse heraf tales der om inkompetence i tilfælde, hvor en forvaltningsmyndighed har behandlet en sag, som henhører under en anden forvaltningsmyndighed eller under domstolene. Groft sagt angår kompetence fordeling af hjemlede beføjelser, mens der tales om manglende hjemmel, såfremt ingen myndighed efter gældende ret har beføjelse til at udføre den pågældende opgave.

Myndighedernes opgaver tildeles normalt ved lov. I en vis udstrækning anerkendes det dog i praksis, at en myndighed uden udtrykkelig lovhjemmel kan overlade – delegere – kompetence til andre myndigheder eller private.

Beretningen for 2013 indeholder 2 sager om kompetence.

1. En skoleleder traf i sag nr. 2013-2 beslutning om, at en dreng, A, som gik i 1. klasse, ikke længere skulle undervises i klassen, men i stedet modtage såkaldt midlertidig enkeltmandsundervisning i 10 timer om ugen, indtil der kunne findes et passende skoletilbud til ham. Denne beslutning anså ombudsmanden, som det ses ovenfor under 1 a, for en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Ifølge retsgrundlaget, bekendtgørelsen om specialundervisning § 12, skulle kommunalbestyrelsen godkende, at en skole etablerede midlertidig enkeltmandsundervisning. Det måtte i sagen lægges til grund, at kommunen ikke havde godkendt, at der blev etableret et særligt undervisningstilbud til A, og der var derfor efter ombudsmandens opfattelse begået en fejl. Der var dog ikke grundlag for at tilsidesætte skolens vurdering af, at det var nødvendigt at etablere den midlertidige      enkeltmandsundervisning.

2. I forbindelse med behandlingen af en konkret sag blev ombudsmanden i sag nr. 2013-9 opmærksom på, at Miljøklagenævnet havde overladt det til Kammeradvokaten at stå for sagsbehandlingen i 103 sager om husdyrbrug. Der var ikke i lovgivningen hjemmel til at delegere kompetence fra nævnet til et privat advokatfirma som Kammeradvokaten, hvilket fik ombudsmanden til af egen drift at undersøge, om der forelå en lovlig delegation til private. Efter at have undersøgt og bedømt indholdet af den aftale, Miljøklagenævnet havde indgået med Kammeradvokaten om dennes bistand i forbindelse med behandlingen af de pågældende sager, fandt ombudsmanden, at der var tale om en lovlig delegation.

Ombudsmanden opregnede i sin udtalelse de væsentligste forudsætninger for, at en myndighed lovligt kan delegere opgaver til private i forbindelse med behandlingen af afgørelsessager uden udtrykkelig lovhjemmel. Ombudsmanden indledte med at slå fast, at delegation til private af afgørelseskompetence, herunder kompetence til at træffe afgørelse om aktindsigt, forudsætter lovhjemmel. I modsætning hertil gælder der ikke et almindeligt krav om lovhjemmel, når det alene drejer sig om inddragelse af private i forberedelsen af afgørelsessager. En sådan delegation forudsætter dog, at den enkelte borgers retsstilling ikke forringes som følge af inddragelsen af den private, f.eks. ved at de sagsbehandlingsregler, der gælder for den offentlige forvaltning, i realiteten omgås. Den private må således have den fornødne fagkyndige ekspertise til at udføre opgaven, uden at der opstår interessekonflikter. De sagsskridt, den private foretager, må leve op til de saglige og retssikkerhedsmæssige krav, der stilles til den offentlige forvaltning, og ordningen skal være tilrettelagt på en sådan måde, at der er sikkerhed for, at den ikke i øvrigt medfører tab af rettigheder for den private part i sagen. Den delegerende myndighed må endvidere – både formelt og reelt – stå inde for den afgørelse, der bliver truffet. Ved vurderingen af delegationens lovlighed må det desuden  tillægges betydning, hvor omfattende delegationen er, både med hensyn til andelen af myndighedens sager og delegationens tidsmæssige udstrækning.

Den konkrete delegation til Kammeradvokaten fra Miljøklagenævnet levede som anført ovenfor efter ombudsmandens mening op til de beskrevne forudsætninger.

 

3. Notatpligt

Ifølge den nu ophævede offentlighedslovs § 6 havde myndighederne i afgørelsessager pligt til at tage notat om mundtligt modtagne oplysninger. Bestemmelsen var et udslag af en almindelig grundsætning om, at offentlige myndigheder har pligt til at tage notat om alle væsentlige ekspeditioner, der ikke fremgår af brevvekslingen eller af de øvrige dokumenter i sagen.

Myndighederne har desuden i en vis udstrækning pligt til på ulovbestemt grundlag at tage notat om oplysninger og væsentlige ekspeditioner i andre sager end afgørelsessager.

Det følger af de hensyn til orden, dokumentation samt sikring af retten til aktindsigt, som ligger bag notatpligten i offentlighedslovens § 6, at myndighederne har pligt til at bevare kopier af dokumenter i sagerne og til ikke at slette oplysninger eller dokumenter, medmindre der er hjemmel hertil i lovgivningen.

Bestemmelsen om notatpligt findes nu i den nye offentlighedslovs § 13. 

I en enkelt sag fra beretningen for 2013 udtalte ombudsmanden sig om myndighedernes notatpligt.

1. International Press Centre (IPC) nægtede i sag nr. 2013-20 at godkende (akkreditere) journalist A forud for det sydkoreanske statsbesøg i maj 2011. IPC meddelte A afgørelsen i en e-mail af 3. maj 2011. I e-mailen fik A blot besked om, at han ikke kunne godkendes. Dansk Journalistforbund bad derpå IPC om at genoverveje afslaget, hvilket førte til, at IPC den 9. maj 2011 sendte forbundet en e-mail med en uddybende forklaring. Der stod, at IPC havde indhentet en udtalelse fra de relevante danske myndigheder, og at disse ikke kunne anbefale sikkerhedsgodkendelse. Myndighederne havde i den forbindelse henvist til, at A tidligere havde været dømt for vold. Inden IPC traf ny afgørelse, fandt centeret det rigtigst at give A mulighed for at fremsætte eventuelle bemærkninger. Journalistforbundet skrev et høringssvar den 10. maj 2011 og forklarede baggrunden for den voldsdom, A havde fået mere end 5 år tidligere. Den 11. maj 2011 fastholdt IPC afslaget og gentog, at centeret havde lagt afgørende vægt på, at de danske sikkerhedsmyndigheder med henvisning til voldsdommen ikke fandt, at det var forsvarligt at akkreditere A.

Det blev under ombudsmandens undersøgelse af sagen oplyst, at en medarbejder i IPC dagen efter afgørelsen af 3. maj 2011 havde ringet til PET og fået oplysning om, at grunden til PET’s afvisning af A var en voldsdom. A havde i samme periode ringet til IPC og forklaret sagens sammenhæng nærmere. Disse 2 samtaler havde IPC pligt til at lave notat om i henhold til § 6 i den dagældende offentlighedslov. IPC beklagede i en udtalelse til ombudsmanden, at reglerne om notatpligt ikke var blevet fulgt i det konkrete tilfælde. Ombudsmanden var enig i denne beklagelse.

IPC beklagede også, at A ikke var blevet partshørt inden afgørelsen af 3. maj 2011 og oplyste, at centeret fremover, i det omfang det var muligt, ville forelægge afgørelser til ugunst for ansøger til udtalelse. Ombudsmanden var enig med IPC i beklagelsen af den manglende partshøring og bemærkede, at såfremt det af tidsmæssige grunde ikke ville være muligt at foretage skriftlig partshøring, måtte IPC gennemføre partshøringen mundtligt. I så fald ville IPC være forpligtet til at notere partens svar i medfør af notatpligten (i den dagældende offentlighedslovs § 6, den nye offentlighedslovs § 13).

 

4. Officialprincippet

Det påhviler den enkelte forvaltningsmyndighed selv, eventuelt i samarbejde med andre myndigheder, at fremskaffe de fornødne oplysninger om de foreliggende sager eller dog sørge for, at private, herunder parterne, medvirker til sagens oplysning. Det følger også af princippet, at myndigheden skal påse, at der foreligger et forsvarligt oplysningsgrundlag, og at myndigheden skal bedømme oplysningerne efter almindelige principper om bevisbedømmelse. Myndigheder, der afgiver oplysninger og udtalelser til andre myndigheder, er forpligtet til at sørge for, at de oplysninger, der afgives, er dækkende og korrekte. På den anden side må sagens oplysning ikke udstrækkes længere, end hensynet til sagens rigtige afgørelse kan begrunde.

Myndighedernes oplysning af sagerne skal endvidere foregå i overensstemmelse med generelle bestemmelser om behandling af oplysninger, bl.a. persondatalovens § 5 og lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter.

Officialprincippet er af helt grundlæggende betydning i forvaltningsretten, og spørgsmålet om princippets anvendelse opstår hyppigt i ombudsmandens sager. I beretningen for 2013 er der 5 sager, hvor ombudsmanden har udtalt sig om officialprincippets indhold og dets anvendelse i konkrete sager.

1. Sag nr. 2013-1 angik en kvinde, A, som den 10. december 1999 i forbindelse med sit arbejde som advokatsekretær blev udsat for en arbejdsskade. Skaden blev anerkendt som arbejdsskade af Arbejdsskadestyrelsen, og den 3. juli 2002 traf styrelsen afgørelse om, at A’s varige mén var 5 pct. og hendes erhvervsevnetab mindre end 15 pct. Begrundelsen for den lave sats var, at hun havde genoptaget arbejdet efter arbejdsskaden. Den 20. februar 2007 bad A Arbejdsskadestyrelsen om at genoptage sagen, fordi hun havde vedvarende smerter i anklen og i oktober 2006 var blevet henvist til hospital, hvor man vurderede, at hun skulle opereres igen. Hun blev operereret den 20. marts 2007, og styrelsen modtog en erklæring dateret den 27. juni 2007 fra en overlæge, som havde behandlet A på en privat klinik. Ifølge erklæringen var A’s tilstand uafklaret, og det var højst sandsynligt, at det ville ende med en stivgørende operation i ankelled og bagfod. Den 14. november 2007 blev hendes ankelled gjort stift ved en operation.

I et brev af 20. december 2007 traf Arbejdsskadestyrelsen afgørelse om, at der ikke var grundlag for at genoptage spørgsmålet om erhvervsevnetab, da der ikke var sket ændringer af de forhold, som var lagt til grund ved afgørelsen af 3. juli 2002. Styrelsen lagde vægt på, at A fortsat var i arbejde (dog på et andet advokatkontor end tidligere) og på, at hendes tilstand ikke var endeligt afklaret efter operationen den 14. november 2007. I et brev af 14. januar 2008 oplyste A, at der var aftalt arbejdsprøvning af hende med Frederiksberg Kommune med henblik på revalidering. Samtidig blev det oplyst, at hun var blevet afskediget med udgangen af april 2008. I et svar i et spørgeskema oplyste A den 28. maj 2008 styrelsen om, at hun siden den 1. maj 2008 havde modtaget sygedagpenge, og at der var planlagt revalidering, men at der ikke var konkrete planer, da hun ikke var fuldt udredt. Hun oplyste også, at hun ikke ville kunne få en stilling magen til den, hun tidligere havde haft, idet hun var for langsom og skulle ansættes i en tilpasset stilling. Den 8. juli 2008 fik A en ny operation, hvor hun skulle have fjernet skruer i foden. Den 29. august 2008 fik styrelsen af A oplysning om, at skruerne nu var blevet fjernet, og at det var gået godt. Den 21. april 2009 sendte A’s fagforening styrelsen en foreløbig rapport om arbejdsprøvning af A med bemærkning om, at A havde en arbejdsevne på 12 timer ugentligt. Den 12. august 2009 oplyste en retshjælp på vegne af A styrelsen om, at A havde fået arbejde på et advokatkontor med 32 timer ugentligt, og den 25. september 2009 fik styrelsen en lønseddel, der viste, at A havde en månedsløn på 28.050 kr. I et brev af 17. juni 2010 meddelte styrelsen A, at hun fortsat ikke havde ret til erhvervsevnetabserstatning, da hun den 16. august 2009 var begyndt i en ny stilling som advokatsekretær, og hendes lønnedgang i forhold til før skaden ikke var så stor, at der var tale om erhvervsevnetab på 15 pct. eller derover. Denne afgørelse stadfæstede Ankestyrelsen den 28. februar 2011.

Efter ombudsmandens opfattelse burde Arbejdsskadestyrelsen have taget stilling til, om der var grundlag for at træffe afgørelse om en midlertidig afgørelse – i henhold til arbejdsskadesikringslovens § 31, stk. 4 – om erstatning for tab af erhvervsevne. Ifølge denne bestemmelse kan Arbejdsskadestyrelsen, ”hvis den erhvervsmæssige situation ikke er afklaret (…) når der foreligger særlige omstændigheder, træffe en midlertidig afgørelse om erstatning for erhvervsevnetab”. Ombudsmanden mente, at styrelsen i hvert fald burde have truffet en sådan afgørelse på det tidspunkt, hvor styrelsen fik kendskab til, at A havde påbegyndt arbejdsprøvning, dvs. i begyndelsen af 2008. Ombudsmanden henstillede, at Ankestyrelsen genoptog sagen med henblik på at vurdere, om A var berettiget til en sådan erstatning.

2. Greve Kommune modtog i sag nr. 2013-4 en anonym anmeldelse mod en kvinde, A, som modtog en række sociale ydelser som ”reelt enlig”, om, at A levede i et ægteskabslignende forhold med en mand, B. Efter at have undersøgt A’s forhold nærmere traf kommunen afgørelse om, at A skulle tilbagebetale ordinært og ekstraordinært børnetilskud samt boligydelse for en periode. Senere traf kommunen afgørelse om, at A også skulle tilbagebetale for meget udbetalt førtidspension for samme periode. Kommunen gik herved ud fra, at A og B havde levet sammen siden den 1. april 2009 og ikke først fra den 1. februar 2010, som A selv havde oplyst kommunen om.

A blev indkaldt til et møde i kommunen om sine bopælsforhold. Ombudsmanden lagde til grund, at kommunen forud for mødet havde en mistanke om, at der var begået en lovovertrædelse, der kunne medføre straf. Kommunen burde derfor i overensstemmelse med tvangsindgrebslovens § 10, stk. 3, have vejledt A om, at hun ikke var forpligtet til meddele oplysninger, der kunne have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse. Da kommunens efterfølgende afgørelser også byggede på andre oplysninger end dem, A havde givet under mødet, fandt ombudsmanden ikke anledning til at undersøge betydningen af denne fejl nærmere. Ombudsmanden bemærkede, at det ikke kunne give ham anledning til selvstændig kritik, at også de oplysninger, som A afgav under mødet, blev en del af afgørelsesgrundlaget.

Ombudsmanden mente ikke, at myndighederne kunne tillægge den anonyme anmeldelse selvstændig bevismæssig betydning, men havde ikke grundlag for at kritisere, at kommunen fandt anledning til at undersøge A’s forhold på baggrund af anmeldelsen.

Et centralt spørgsmål i sagen var, at B havde haft skiftende boligforhold. B og A havde under sagen oplyst nærmere om årsagen til disse skiftende boligforhold. Så vidt ombudsmanden kunne se, havde kommunen ikke søgt de nærmere detaljer om B’s boligforhold oplyst, herunder i hvilke perioder B havde boet hvor, og om dette kunne dokumenteres eller sandsynliggøres ved fremlæggelse af forbrugsregnskaber, oplysninger om internet- og telefonabonnement eller på anden vis. Ombudsmanden noterede sig også, at myndighederne havde lagt til grund, at B havde boet i et kolonihavehus sammen med A og hendes børn uden at have lagt vægt på parrets oplysninger om, at B blev boende i kolonihavehuset, efter at A og hendes børn var flyttet hjem igen.

B havde under et møde i Greve Kommune den 4. maj 2009 udtalt sig om sine planer om at flytte sammen med A. Dette udsagn var i kommunens notater gengivet på 2 meget forskellige måder, hvilket fik ombudsmanden til at bemærke, at udsagnet var gengivet upræcist til skade for A.

I begrundelsen for afgørelserne om tilbagebetaling havde kommunen henvist til, at A og B havde indrettet sig på en måde, der var ”præget af hensyntagen, som udspringer af mangel på interessemodsætninger, der almindeligvis regulerer relationerne mellem fraskilte eller personer, hvis samliv er ophørt på grund af uoverensstemmelser”. A anførte i klagen til ombudsmanden, at hun ikke forstod denne passage, da hun og B aldrig havde været gift eller levet sammen forud for den 1. februar 2010, hvor hun havde oplyst kommunen om, at de nu var samlevere. Den citerede formulering var hentet fra en standardtekst, som blev brugt i forhold til andre situationer end den foreliggende. Ombudsmanden pegede på, at i sager, der har så indgribende betydning som den foreliggende, er det ikke tilstrækkeligt, at myndighederne er omhyggelige i forbindelse med sagsbehandlingen, hvis denne omhyggelighed ikke også er kendelig for parterne. Fejl som den omhandlede vil være egnede til at efterlade indtryk af, at sagen ikke er tilstrækkeligt undersøgt.

Kommunen havde som bevis for, at A og B reelt havde levet sammen fra den 1. april 2009 til den 1. februar 2010, henvist til, at B havde skrevet under på en utroskabserklæring i 2007 i forbindelse med A’s skilsmisse fra en anden mand. Ombudsmanden havde svært ved at se, hvilken betydning oplysninger om, hvad B havde foretaget sig i 2007, kunne tillægges ved vurderingen af, om A havde været reelt enlig fra den 1. april 2009 til den 1. februar 2010.

Ombudsmanden udtalte endvidere, at der kunne rejses berettiget tvivl om, hvorvidt A havde modtaget sociale ydelser mod bedre vidende, da det var meget begrænset, hvor mange og især hvor nye oplysninger, der var fremkommet efter den 2. juni 2009. På dette tidspunkt meddelte kommunen A, at man havde undersøgt og overvejet, om hun var reelt enlig, men var nået frem til ikke at rejse sag herom. Brevet kunne således give A indtryk af, at kommunen havde godkendt hendes ret til at modtage ydelser som enlig.

3. A arbejdede i mere end 30 år som gymnasielærer. I 2007 fik han af sin pensionskasse tilkendt halv invalidepension på grund af udbrændthed og gik samtidig på nedsat tid som lærer (sag nr. 2013-11). Med henblik på at overgå til efterløn med virkning fra sin 60-års fødselsdag indgav A den 17. december 2009 ansøgning til sin a-kasse om efterløn. Ifølge § 75 b i arbejdsløshedsforsikringsloven er det en betingelse for at modtage efterløn, at den pågældende ved overgangen til efterløn opfylder betingelserne for ret til dagpenge. Ifølge lovens § 62 er det en betingelse for dagpenge, at medlemmet står til rådighed for arbejdsmarkedet. A-kassen afslog at give A efterløn, fordi han ikke fandtes at stå til rådighed for arbejdsmarkedet i op til 37 timer om ugen. A-kassen lagde herved vægt på, at det af en psykiatrisk speciallægeerklæring af 19. august 2009, der var udarbejdet i forbindelse med tilkendelsen af halv invalidepension, fremgik, at A’s erhvervsevne var nedsat med ca. 50 pct., og at det måtte anses for urealistisk, at han kunne arbejde på fuld tid. Arbejdsdirektoratet stadfæstede afgørelsen, men Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg hjemviste sagen til ny behandling, idet speciallægeerklæringen ikke vedrørte A’s nedsættelse af erhvervsevne generelt, men kun angik faginvaliditet. Erklæringen dokumenterede således ikke i sig selv, at A ikke stod til rådighed på andre områder end      beskæftigelse som gymnasielærer.

Ved den nye behandling af sagen afslog a-kassen og Arbejdsdirektoratet på ny ansøgningen med henvisning til, at A ikke opfyldte betingelsen om at stå til rådighed. Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg stadfæstede den nye afgørelse, uden at der var indhentet en ny speciallægeerklæring.

Ombudsmanden fandt ikke, at sagen var tilstrækkeligt oplyst i forbindelse med Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalgs sidste afgørelse. Der burde have været indhentet yderligere lægelige oplysninger, som kunne belyse A’s generelle rådighed, herunder oplysninger om hvilke jobs, A mente han kunne klare. Ombudsmanden udtalte, at det skærpede beskæftigelsesudvalgets pligt til at indhente andre oplysninger af relevans for rådighedsvurderingen, at A var i arbejde på det tidspunkt, hvor han ønskede at overgå til efterløn, idet rådighedsspørgsmålet på dette tidspunkt ikke kunne afklares ved hjælp af oplysninger om jobsøgning og gennemførte aktiveringstiltag, da A ikke var omfattet af reglerne om aktivering. Ombudsmanden påpegede, at myndighederne generelt set er forpligtet til at sikre, at personer, der på tidspunktet for den ønskede overgang til efterløn fortsat er i arbejde, ikke får en dårligere retsstilling end personer, der er i aktiveringssystemet.

4. International Press Centre (IPC) nægtede i sag nr. 2013-20 at godkende (akkreditere) journalist A forud for det sydkoreanske statsbesøg i maj 2011. IPC meddelte A afgørelsen i en e-mail af 3. maj 2011. I e-mailen fik A blot besked om, at han ikke kunne godkendes. Dansk Journalistforbund bad derpå IPC om at genoverveje afslaget, hvilket førte til, at IPC den 9. maj 2011 sendte forbundet en e-mail med en uddybende forklaring. Der stod, at IPC havde indhentet en udtalelse fra de relevante danske myndigheder, og at disse ikke kunne anbefale sikkerhedsgodkendelse. Myndighederne havde i den forbindelse henvist til, at A tidligere havde været dømt for vold. Inden IPC traf ny afgørelse, fandt centeret det rigtigst at give A mulighed for at fremsætte eventuelle bemærkninger. Journalistforbundet skrev et høringssvar den 10. maj 2011 og forklarede baggrunden for den voldsdom, A havde fået mere end 5 år tidligere. Den 11. maj 2011 fastholdt IPC afslaget og gentog, at centeret havde lagt afgørende vægt på, at de danske sikkerhedsmyndigheder med henvisning til voldsdommen ikke fandt, at det var forsvarligt at akkreditere A.

Herefter søgte A aktindsigt i PET’s sag om vurderingen af ham, og PET besluttede at give ham aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet i den dagældende offentlighedslovs § 4, stk. 1, 2. pkt. PET oplyste, at efterretningstjenesten havde meddelt Udenrigsministeriet, at A kunne udgøre en sikkerhedsrisiko, fordi han den 5. august 2004 var blevet indbragt på et sygehus i bevidstløs tilstand efter indtagelse af piller, alkohol og metadon, og at han den 31. januar 2005 var blevet idømt 60 dages fængsel og vilkår om samfundstjeneste for vold. At A i mellemtiden havde været akkrediteret ved en kongelig barnedåb og premierminister Putins besøg skyldtes, at PET ikke havde været opmærksom på de nævnte oplysninger.

Ombudsmanden noterede sig, at IPC i forbindelse med begge afslag på at akkreditere A havde truffet afgørelse uden at kende grundlaget for PET’s anbefaling og således uden at tage konkret stilling til A’s forhold og omstændighederne i øvrigt. Dette var efter ombudsmandens opfattelse i strid med forbuddet mod, at en myndighed sætter sit skøn under en regel. Ved at nøjes med at lægge PET’s anbefaling til grund, havde IPC undladt at tage konkret stilling til A’s forhold og sagens øvrige omstændigheder.

Efter ombudsmandens opfattelse forekom det endvidere umiddelbart særdeles tvivlsomt, om den mere end 6 år gamle dom for vold ville kunne udgøre et tilstrækkeligt grundlag for at afslå akkreditering. Det samme gjorde sig gældende med hensyn til oplysningen om indlæggelsen på et sygehus næsten 7 år tidligere. Efter ombudsmandens opfattelse kunne de nævnte oplysninger hverken isoleret set eller samlet udgøre et tilstrækkeligt grundlag for at afslå akkreditering.

5. Sag nr. 2013-27 angik ligesom sag nr. 2013-4, der er refereret ovenfor under b, spørgsmålet om berettigelsen af, at en kommune krævede tilbagebetaling af sociale ydelser, der var udbetalt til personer som ”reelt enlige”. I denne sag drejede det sig om en kvinde, A, og en mand, B, som begge havde modtaget ydelser som enlige. Kommunen havde modtaget en anonym anmeldelse om, at A og B levede i et ægteskabslignende forhold. Anmeldelsen gav anledning til, at kommunen undersøgte både A’s og B’s forhold og fandt, at A havde modtaget fripladstilskud og ordinært og ekstraordinært børnetilskud med urette, og at B uretmæssigt havde modtaget ordinært og ekstraordinært børnetilskud for samme periode. Det sociale nævn stadfæstede disse afgørelser med den begrundelse, at A og B i den relevante periode ikke havde været reelt enlige, og at de havde modtaget ydelserne i ond tro.

Såvel A som B klagede til ombudsmanden over de trufne afgørelser. Efter at have undersøgt de 2 sager og på baggrund af oplysninger i de modtagne klager fandt ombudsmanden det rigtigst at oversende sagerne til Ankestyrelsen.

Det fremgik af det oplyste, at A og B boede i hver deres bolig over for hinanden. A havde 3 mindreårige børn og B havde 1 barn. Siden december 2008 havde de været kærester, og i perioden den 1. august 2009 til den 31. marts 2010 kunne de ifølge kommunen og nævnet ikke betragtes som reelt enlige, fordi de havde sammenblandet deres økonomi i en sådan grad, at de boede sammen på en ægteskabslignende måde. Denne opfattelse støttede kommunen især på oplysninger om, at A’s vandforbrug ikke var faldet i det omfang, det måtte forventes, efter at hendes tidligere ægtefælle flyttede i 2008, og hendes 3 børn ikke altid boede hos hende samt på, at B havde et meget lavt vandforbrug. Kommunen hæftede sig endvidere ved, at B havde betalt en række regninger for A i en periode fra august til september 2009, i alt 5.370 kr., at maden til A’s søn til SFO-klubben i en periode var betalt fra B’s konto, at B havde tanket benzin på A’s bil i en periode, at B havde betalt et fodboldkontingent for A’s søn, samt at A og B havde været på flere ferier sammen.

I klagerne til ombudsmanden havde A og B påberåbt sig en række forhold til støtte for, at kommunens afgørelser var urigtige. De henviste for det første til, at nogle principafgørelser i Ankestyrelsen, hvor styrelsen havde udtalt, at det afgørende ved vurderingen af, om en person er reelt enlig, beror på, om et fællesskab mellem 2 personer kan sidestilles med de fordele, som gifte og samlevende personer har. For det andet gjorde de gældende, at kommunen havde fejlbedømt bevislighederne i sagen; bl.a. havde kommunen ikke forholdt sig til en oplysning om, at A’s netbank i en periode havde været nede, og at dette var grunden til, at B havde betalt nogle regninger for A. Både disse og andre beløb havde A siden betalt B tilbage kontant. A og B mente endvidere, at kommunen havde tillagt oplysningerne om vandforbrug for stor betydning, ligesom A havde påberåbt sig, at hun ikke var blevet partshørt over kommunens oplysninger om mulighederne for at betale for mad i SFO’en med dankort via kommunens hjemmeside.

Ankestyrelsen optog begge sager til behandling og ændrede begge afgørelser til fordel for henholdsvis A og B. Ankestyrelsen fandt ikke, at der havde været tilstrækkelige oplysninger til at sandsynliggøre, at A og B levede i et ægteskabslignende forhold med fælles husførelse i den relevante periode. Ankestyrelsen ændrede således afgørelserne og bestemte, at hverken A eller B skulle betale de modtagne ydelser tilbage. Ankestyrelsen understregede indledningsvist, at de nye principafgørelser fra Ankestyrelsen ikke var udtryk for en ændring, men en præcisering af praksis. Oplysningerne om vandforbruget hos A og B var ikke af en sådan karakter, at det heraf kunne udledes, at de var flyttet sammen hos A, hverken kommunen eller nævnet havde undersøgt A’s forklaring om, at hendes netbank havde været nede eller om besværlighederne ved at betale på nettet for mad i SFO’en eller oplysningen om, at hun havde tilbagebetalt B disse beløb. Et beløb på 14.000 kr., som B havde overført til A, måtte ifølge Ankestyrelsen anses for et bidrag til en fælles husførelse, ligesom A havde haft fordel af, at B betalte benzin til hendes bil i en periode, og begge havde haft fordel af at være på ferie sammen. Disse oplysninger var dog ikke tilstrækkelige til, at Ankestyrelsen vurderede, at A og B samlet set havde samme fordel som gifte og samlevende ved at have fælles husførelse.

 

5. Partsaktindsigt

Den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en offentlig forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 1. Retten til partsaktindsigt gælder ifølge lovens § 11 ikke visse sager, og visse dokumenter er ifølge lovens §§ 12-14 b kun delvist omfattet af partsaktindsigt. Retten til partsaktindsigt kan endvidere i henhold til §§ 15 til 15 c begrænses af hensyn til en række nærmere opregnede hensyn bl.a. til statens sikkerhed, opklaring af forbrydelser mv.

Der er en enkelt sag om partsaktindsigt i beretningen for 2013. 

1. Advokat A anmodede på vegne af en indsat, B, i et statsfængsel i sag nr. 2013-19 om aktindsigt i statsfængslets afgørelser om at udelukke B fra fællesskab, om at overføre ham fra åbent til lukket fængsel samt om at tilbagekalde en udgangstilladelse. A præciserede, at han ønskede aktindsigt i hele sin klients sag. Statsfængslet afslog aktindsigt i sagerne om udelukkelse fra fællesskab og overførsel til lukket fængsel, men udleverede oplysninger fra sagen om tilbagekaldelse af udgang. Direktoratet for Kriminalforsorgen stadfæstede denne afgørelse. Myndighederne henviste til, at reglerne om partsaktindsigt, ifølge den dagældende forvaltningslovs § 9, stk. 4 (den nugældende lovs § 11, stk. 2), ikke gælder for sager om overførsel til anden afsoningsinstitution og sager om udelukkelse fra fællesskab.

Da A udtrykkeligt havde bedt om aktindsigt i hele B’s sag, opstod spørgsmålet, om der forelå en samlet – blandet – sag om tilbagekaldelse af udgangstilladelse, eller om der var tale om 3 sager, hvoraf de 2 var omfattet af § 9, stk. 4, og dermed undtaget fra partsaktindsigt, og én om tilbagekaldelse af udgangstilladelse, som principielt var undergivet partsaktindsigt.

Ombudsmanden fandt ikke, at de nævnte afgørelser indgik i samme sag, men mente, at afgørelsen om tilbagekaldelse af udgangstilladelse indgik i en anden sag end de 2 øvrige sager. Han lagde herved vægt på, at oplysningerne om de faktiske forhold, der dannede grundlag for afgørelserne om udelukkelse af fællesskab og overførsel til lukket fængsel, ikke indgik i grundlaget for afgørelsen om udgangstilladelse. Dertil kom, at de 3 afgørelser blev truffet på grundlag af forskellige regler i straffuldbyrdelsesloven og med forskelligt formål. Ombudsmanden var således ikke enig med A i, at der forelå én samlet sag, en ”blandet” sag, som i sin helhed faldt uden for forvaltningslovens § 9, stk. 4. Herefter havde ombudsmanden ikke grundlag for kritik af afgørelserne.

 

6. Partshøring

Kan en part ikke antages at være bekendt med, at en myndighed er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må myndigheden ikke træffe afgørelse, før den har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at udtale sig, jf. forvaltningslovens § 19, stk. 1. Dette gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Partshøringspligten begrænses ved en række undtagelser i § 19, stk. 2.

Sagerne i beretningen for 2013 om partshøring er bedømt på grundlag af den formulering af § 19, som gjaldt indtil den 1. januar 2014. Fra dette tidspunkt blev genstanden for partshøring beskrevet på en ny måde, idet der nu står i § 19, stk. 1, at der skal partshøres over ”bestemte oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger”. Der er tale om en præcisering af bestemmelsen og ikke en ændring af partshøringspligtens omfang.

Forvaltningslovens § 19 suppleres i forhold til bestemte kategorier af sager af ulovbestemte grundsætninger. I sager om afskedigelse på grund af samarbejdsvanskeligheder eller uegnethed gælder eksempelvis en ulovbestemt udvidet partshøringspligt.

Forvaltningslovens § 21 indeholder en bestemmelse, som er nært beslægtet med § 19, hvorefter en part på ethvert tidspunkt af sagens behandling kan forlange, at sagens afgørelse udsættes, indtil parten har afgivet en udtalelse til sagen.

Der findes desuden i lovgivningen andre procedureregler end forvaltningslovens § 19, stk. 1, hvorved parten sikres adgang til at udtale sig, inden der træffes afgørelse, bl.a. kapitel 4 i tjenestemandsloven om tjenesteforhør samt §§ 19 og 20 i skatteforvaltningsloven.

Reglerne om partshøring er helt grundlæggende i forvaltningsretten, idet de både understøtter og udbygger officialprincippet og sikrer, at parten kommer til orde, inden der træffes afgørelse.

Årets beretning omtaler en enkelt sag, hvor der forelå spørgsmål om overholdelse af forvaltningslovens § 19. 

1. International Press Centre (IPC) nægtede i sag nr. 2013-20 at godkende (akkreditere) journalist A forud for det sydkoreanske statsbesøg i maj 2011. IPC meddelte A afgørelsen i en e-mail af 3. maj 2011. I e-mailen fik A blot besked om, at han ikke kunne godkendes. Dansk Journalistforbund bad derpå IPC om at genoverveje afslaget, hvilket førte til, at IPC den 9. maj 2011 sendte forbundet en e-mail med en uddybende forklaring. Der stod, at IPC havde indhentet en udtalelse fra de relevante danske myndigheder, og at disse ikke kunne anbefale sikkerhedsgodkendelse. Myndighederne havde i den forbindelse henvist til, at A tidligere havde været dømt for vold. Inden IPC traf ny afgørelse, fandt centeret det rigtigst at give A mulighed for at fremsætte eventuelle bemærkninger. Journalistforbundet skrev et høringssvar den 10. maj 2011 og forklarede baggrunden for den voldsdom, A havde fået mere end 5 år tidligere. Den 11. maj 2011 fastholdt IPC afslaget og gentog, at centeret havde lagt afgørende vægt på, at de danske sikkerhedsmyndigheder med henvisning til voldsdommen ikke fandt, at det var forsvarligt at akkreditere A.

Ombudsmanden lagde til grund, at centeret var en offentlig myndighed og dermed omfattet af forvaltningsloven, samt at afslagene på akkreditering var afgørelser i forvaltningslovens forstand. Det fremgik, at IPC ikke forud for afgørelsen den 3. maj 2011 partshørte A. I en udtalelse til ombudsmanden beklagede IPC, at centeret ikke som foreskrevet i forvaltningslovens § 19, stk. 1, havde partshørt, og oplyste, at centeret fremover, i det omfang det var muligt, ville forelægge afgørelser til ugunst for ansøger til udtalelse.

Ombudsmanden var enig med IPC i beklagelsen af den manglende partshøring. Han bemærkede, at såfremt det af tidsmæssige grunde ikke ville være muligt at foretage skriftlig partshøring, måtte IPC gennemføre partshøringen mundtligt. I så fald ville IPC være forpligtet til at notere partens svar i medfør af den dagældende offentlighedslovs § 6. I øvrigt forstod ombudsmanden IPC således, at det ikke var den påtænkte afgørelse, som IPC ville forelægge til partshøring, da reglerne om partshøring i lyset af undersøgelsesprincippet netop har til formål at sikre, at parten får lejlighed til at gøre sig bekendt med og kommentere det faktiske afgørelsesgrundlag.

7. Aktindsigt for personer, der ikke er parter

Retten for almenheden til at få indsigt i dokumenter og oplysninger hos den offentlige forvaltning er reguleret i offentlighedsloven. Loven bygger på et princip om, at dokumenter skal udleveres, medmindre lovens undtagelsesbestemmelser berettiger myndigheden til at undtage dokumenter eller oplysninger i disse fra indsigt eller begrænse retten til indsigt. Herudover indeholder loven en regel om ret til egenacces samt giver forvaltningen mulighed for at give aktindsigt i videre omfang, end loven tilsiger, medmindre en sådan udlevering er i strid med tavshedspligten. Loven suppleres af en række særlige lovbestemmelser om ret til indsigt, herunder især lov om aktindsigt i miljøoplysninger.

Den 1. januar 2014 trådte en helt ny offentlighedslov (lov nr. 606 af 12. juni 2013) i kraft, og den gamle lov  (lov nr. 572 af 19. december 1985 med senere ændringer) blev delvist ophævet. Den nye lov indeholder en række nye bestemmelser, ligesom den er redigeret en smule anderledes end den tidligere lov. Den nye lov bygger i alt væsentligt på samme systematik som loven fra 1985, ligesom den tidligere lovs undtagelsesbestemmelser i alt væsentligt er blevet opretholdt. Sagerne fra 2013 er naturligvis blevet afgjort efter loven fra 1985, men udtalelserne kan fortsat have betydning for fortolkningen af den nye lov.

I lighed med sidste år har ombudsmanden i 2013 haft mange sager om aktindsigt, især for pressens medarbejdere, og der er i beretningen optaget i alt 7 sager herom. 

1. Sag nr. 2013-10 blev rejst af Danmarks Lærerforening i anledning af, at foreningen havde fået afslag på aktindsigt i samtlige dokumenter, der var udarbejdet af en arbejdsgruppe, som regeringen havde nedsat. Arbejdsgruppen skulle analysere arbejdstiden i folkeskolen og det almene gymnasium med henblik på at forberede de kommende overenskomstforhandlinger. Omkring det tidspunkt, da overenskomstforhandlingerne skulle begynde, indstillede arbejdsgruppen sit arbejde, da Finansministeriet ikke længere anså arbejdet for aktuelt. Arbejdsgruppens afslag på aktindsigt var begrundet i, at arbejdsgruppens dokumenter var interne og derfor kunne nægtes udleveret i henhold til § 7 i den dagældende offentlighedslov. Arbejdsgruppen udleverede dog en række konkrete oplysninger fra dokumenterne i medfør af ekstraheringspligten i lovens § 11.

For at dokumenterne kunne anerkendes som interne, var det en forudsætning, at arbejdsgruppen kunne betragtes som en selvstændig myndighed, og at dokumenterne ikke var blevet inddraget i myndighedernes efterfølgende forberedelse af overenskomstforhandlingerne.

Ombudsmanden var enig i med Finansministeriet i, at arbejdsgruppen, som bestod af medlemmer fra Finansministeriet, Ministeriet for Børn og Undervisning og KL, både formelt og reelt havde handlet som en selvstændig myndighed. Han henviste til, at deltagerlisterne havde været præcise og ajourførte, således at kun aktuelle medlemmer havde været opført på listerne. Der havde desuden i forhold til hvert medlem været oplyst den individuelle e-mailadresse til den pågældende (og ikke til den primære ansættelsesmyndighed). Ved en gennemgang af brevvekslingen i sagen havde ombudsmanden da heller ikke identificeret e-mailkorrespondance til andre end de oplyste medlemmer af arbejdsgruppen eller sekretariatet. Arbejdsgruppens dokumenter havde endvidere efter det oplyste været journaliseret på særskilte journalnumre, ligesom dokumenterne og journalsystemet havde været spærret for andre end netop arbejdsgruppens deltagere. De undtagne dokumenter var alle udarbejdet på arbejdsgruppens eget brevpapir, og der forelå ikke dokumenter eller baggrundsbidrag fra deltagernes primære ansættelsesmyndigheder. Den omstændighed, at der i løbet af arbejdsgruppens korte levetid (fra den 3. februar 2012 til den 24. august 2012) foregik en betydelig udskiftning af medlemmer af såvel styregruppen som sekretariatet, kunne efter ombudsmandens opfattelse ikke føre til et andet resultat.

Dernæst undersøgte ombudsmanden, om dokumenterne var blevet afgivet til udenforstående og derved havde mistet deres beskyttelse som interne dokumenter. På baggrund af arbejdsgruppens og Finansministeriets udtalelser i sagen måtte ombudsmanden lægge til grund, at arbejdsgruppens dokumenter ikke fysisk var sendt til udenforstående personer. Videre fremgik det, at dokumenterne fysisk havde været journaliseret på sager hos den primære ansættelsesmyndighed, som kun arbejdsgruppens medlemmer havde haft adgang til. Dog havde andre end arbejdsgruppedeltagerne på grund af en teknisk fejl i Moderniseringsstyrelsen i en periode haft adgang til dokumenterne, men denne fejl var blevet rettet, og der var ikke oplysninger, som tydede på, at den tekniske adgang var blevet brugt af udenforstående. Ombudsmanden mente derfor ikke, at den tekniske fejl i sig selv betød, at dokumenterne havde mistet deres interne karakter. Det centrale spørgsmål var herefter, om dokumenterne havde været inddraget i de pågældende myndigheders behandling af andre sager. På baggrund af de modtagne udtalelser fandt ombudsmanden hverken, at arbejdsgruppens dokumenter var indgået i forberedelsen af selve overenskomstforhandlingerne i Finansministeriet og KL, eller at de var indgået i forberedelsen af selve overenskomstforhandlingerne.

Ombudsmanden gav udtryk for, at det, set på baggrund af arbejdsgruppens kommissorium, var overraskende, at arbejdsgruppens arbejde blev indstillet uden afgivelse af rapport, og at dette skete med den begrundelse, at arbejdet ”ikke længere var aktuelt”. Og det forekom også ombudsmanden overraskende, at arbejdsgruppens forskellige udkast til rapporter ikke var indgået i forberedelsen af overenskomstforhandlingerne. Ombudsmanden henviste herved til, at de foreliggende udkast virkede ganske gennemarbejdede og til, at formålet med arbejdsgruppens arbejde netop var at forberede de pågældende overenskomstforhandlinger. Disse forhold fik ombudsmanden til at tilføje, at en samlet vurdering efterlod det indtryk, ”at der kan have været planlagt og disponeret netop med sigte på – ud fra for så vidt forståelige hensyn til det offentliges forhandlingsposition – at undgå, at de omhandlede dokumenter blev undergivet aktindsigt”. Ombudsmanden udtalte herefter: ”En sådan ’offentlighedstænkning’ kan efter min opfattelse i almindelighed ikke anses for ulovlig, men det er naturligvis under alle omstændigheder meget uheldigt, hvis den fører til fremgangsmåder  (’krumspring’), der må anses for uhensigtsmæssige, f.eks. ved at der ikke gøres tilstrækkelig praktisk brug af relevante dokumenter.”

En del af oplysningerne i dokumenterne måtte anses for ekstraheringspligtige i henhold til den dagældende lovs § 11. Nogle af disse oplysninger havde arbejdsgruppen undtaget fra aktindsigt af hensyn til det offentliges økonomiske interesser i henhold til den dagældende offentlighedslovs § 13, stk. 1, nr. 5. Ombudsmanden fandt ikke tilstrækkeligt grundlag for at anfægte arbejdsgruppens og Finansministeriets vurdering af dette spørgsmål og tilføjede, at de pågældende oplysninger efter hans opfattelse ikke kunne anses for indholdsmæssigt væsentlige for Danmarks Lærerforening.

2. 3 journalister søgte i sag nr. 2013-13 aktindsigt i oplysninger i Moderniseringsstyrelsens Indkøbsdatabase om ministeriernes brug af it-konsulenter i 2011. Efter den dagældende offentlighedslov var der ikke ret til aktindsigt i databaser, og da der ikke eksisterede dataudtræk mv. om de ønskede oplysninger fra basen, var ombudsmanden enig med Moderniseringsstyrelsen i, at journalisterne ikke havde krav på oplysningerne efter offentlighedsloven. Ombudsmanden påpegede dog, at for så vidt Indkøbsdatabasen indeholdt miljøoplysninger, skulle spørgsmålet bedømmes efter miljøoplysningsloven, som – i modsætning til den dagældende offentlighedslov – også omfatter miljøoplysninger, som er indeholdt i databaser.

Under sin behandling af sagen havde Moderniseringsstyrelsen overvejet, om oplysningerne skulle udleveres på baggrund af princippet om meroffentlighed, men havde ikke fundet grundlag herfor. Som begrundelse for denne del af afgørelsen havde styrelsen anført, at det ikke ville være muligt for styrelsen at indestå for oplysningernes validitet. En udarbejdelse af oversigter og opgørelser, hvis validitet styrelsen kunne stå inde for, forudsatte en ressourcekrævende indsats i form af høring af de ministerier, som havde leveret oplysninger til databasen.

Ombudsmanden konstaterede indledningsvist, at ombudsmanden kan efterprøve, om myndigheder har overvejet meroffentlighed, og om myndigheden har inddraget relevante og lovlige hensyn i interesseafvejningen. Derimod vil ombudsmanden være tilbageholdende med at efterprøve resultatet af en lovlig afvejning i forbindelse med afgørelser om meroffentlighed.

Særligt om styrelsens henvisning til, at det ikke ville være muligt for styrelsen at stå inde for oplysningernes validitet uden en særligt ressourcekrævende indsats, lagde ombudsmanden til grund, at det ikke ville være særligt ressourcekrævende at udlevere de ønskede oplysninger om it-konsulentydelser for 2011, men at det ressourcekrævende lå i de høringer, styrelsen anså for nødvendige for at indestå for oplysningernes validitet.

Validitetshensyn ville efter ombudsmandens principielle opfattelse ikke i sig selv kunne være grundlag for at afslå aktindsigt i tilfælde, hvor der efter offentlighedsloven i øvrigt er krav på indsigt. Dette kunne tale for, at validitetshensyn heller ikke i forbindelse med meroffentlighed i sig selv kan inddrages som et relevant og sagligt kriterium. Styrelsen havde til støtte for sin afgørelse henvist til, at formålet med offentlighedsordningen bl.a. er, at pressen skal kunne orientere befolkningen korrekt om aktuelle sager. Om dette kan anføres til støtte for at begrænse adgangen til dokumenter og oplysninger, kunne ifølge ombudsmanden give anledning til tvivl. Der var efter ombudsmandens opfattelse forhold, der talte for, at validitetshensyn ikke i sig selv kan inddrages som et sagligt og relevant kriterium ved vurderingen af spørgsmål om meroffentlighed, men at det måtte betragtes som et principielt og uafklaret spørgsmål, som gav anledning til væsentlig tvivl. Under disse omstændigheder og da et forslag til en ny offentlighedslov var under behandling i Folketinget, fandt ombudsmanden det mest korrekt at orientere Justitsministeriet om sagen med henblik på, at ministeriet kunne overveje en lovgivningsmæssig afklaring af spørgsmålet. På denne baggrund valgte ombudsmanden ikke at tage endelig stilling til, om Moderniseringsstyrelsens afslag på meroffentlighed var berettiget.

3. Nationalbanken havde i sag nr. 2013-14 givet afslag på en anmodning fra journalist A om aktindsigt i dokumenter, som vedrørte fastsættelsen af CIBOR-renten, som er den rente, hvortil en bank er villig til at udlåne uden sikkerhed med løbetider fra 1 uge op til 12 måneder til et kreditværdigt pengeinstitut.

Som grundlag for afslaget henviste Nationalbanken til opsamlingsbestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6, i den dagældende offentlighedslov. Ifølge denne bestemmelse kunne retten til aktindsigt begrænses

 ”i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til

(…)

6) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

Stk. 2.

Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig kun gældende for en del af et dokument, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold.”

Nationalbanken oplyste i en udtalelse, at banken ved anvendelsen af § 13, stk. 1, nr. 6, havde lagt afgørende vægt på, at udførelsen af Nationalbankens penge- og valutakurspolitik kunne ske på fortrolig basis. Udlevering af dokumenter vedrørende dialogen omkring CIBOR-renten ”kunne risikere at skade den stærkt indarbejdede fortrolighed parterne imellem …”, skrev banken.

Ombudsmanden mente, at som Nationalbanken havde formuleret sin udtalelse til ham, måtte bankens anvendelse af § 13, stk. 1, nr. 6, i realiteten have bygget på en generel praksis om, at (alle) oplysninger udvekslet mellem Nationalbanken og bankerne om fastsættelse af CIBOR-renten kunne undtages fra aktindsigt. Ombudsmanden mente ikke, at Nationalbanken var berettiget til at opstille en sådan generel praksis. Ombudsmanden lagde ved denne bedømmelse vægt på,

at

det behov for fortrolighed, som Nationalbanken havde påberåbt sig, ikke havde udmøntet sig i en speciel tavshedsforskrift,

at

hensynet til private bankers forretningsforhold var varetaget gennem § 117, stk. 2, i lov om finansiel virksomhed og § 12, stk. 1, nr. 2, i offentlighedsloven,

at

offentlighedslovens bestemmelser er ufravigelige,

at

en generel adgang til at undtage oplysninger som de foreliggende herefter ikke havde støtte i offentlighedslovens almindelige undtagelsesbestemmelser,

og endelig at

der efter § 13, stk. 1, nr. 6, kræves en konkret stillingtagen fra oplysning til oplysning, og at undtagelse fra aktindsigt vurderes at være klart påkrævet.

Ombudsmanden sluttede af med at udtale, at han ikke kunne afvise, at Nationalbanken med henvisning til § 13, stk. 1, nr. 6, efter en konkret vurdering med rette ville kunne afslå aktindsigt i de undtagne dokumenter.  For flere af dokumenternes/oplysningernes vedkommende kunne der dog rejses betydelig tvivl om, hvorvidt disse kunne undtages fra aktindsigt på dette retsgrundlag.

Ombudsmanden henstillede herefter, at Nationalbanken genoptog sagen og traf ny afgørelse om aktindsigt.

Nationalbanken havde ifølge ombudsmanden med rette anset en række dokumenter for interne og dermed anset dem for omfattet af § 7 i den dagældende offentlighedslov. Ifølge § 11 i den dagældende lov om ekstraheringspligt var der dog pligt til at give aktindsigt i væsentlige faktiske oplysninger i sådanne dokumenter; dog gjaldt ekstraheringspligten ifølge lovens forarbejder ikke, hvis oplysningerne fremgik af ”andre, offentligt tilgængelige dokumenter i sagen”. Ombudsmanden forstod Nationalbankens udtalelse i sagen således, at banken mente, at der herefter ikke var ekstraheringspligt med hensyn til oplysninger i dokumenter, som var offentliggjort på Nationalbankens hjemmeside. Ombudsmanden gjorde opmærksom på, at ifølge forarbejderne til den nye offentlighedslov, som trådte i kraft den 1. januar 2014, kunne myndigheder efter den dagældende offentlighedslov alene undlade ekstrahering, hvis de pågældende oplysninger fremgik af andre dokumenter, som blev udleveret i forbindelse med aktindsigtssagen. I den nye lov – § 28, stk. 2, nr. 3 – er der som en nyskabelse indført en begrænsning i ekstraheringspligten, såfremt oplysningerne er tilgængelige på internettet, f.eks. myndighedens hjemmeside. I den foreliggende sag var betingelserne for at undlade at ekstrahere ikke opfyldt, da A alene havde fået udleveret en rammeaftale mellem Finansrådet og Danmarks Nationalbank vedrørende beregning og offentliggørelse af referencerenter, og der heri ikke var oplysninger, som Nationalbanken havde pligt til at ekstrahere fra de interne dokumenter.

4. Baggrunden for sag nr. 2013-15 var en anmodning om aktindsigt fra journalist A i SKAT’s Produktionsplan for 2013. A skrev til ministeriet, at han ønskede aktindsigt i hele planen, og at ministeriet ville følge en ulovlig fremgangsmåde, hvis ministeriet ville dele produktionsplanen op i flere dele i forbindelse med udlevering til medierne (hvis ministeriet ”slicede” materialet) – et indtryk A havde fået efter en telefonsamtale med ministeriet. I så fald ville ministeriet få en ”ombudsmandssag” på halsen.

En særlig rådgiver, B, i ministeriet ringede A op, og A optog telefonsamtalen og sendte en lydfil af samtalen til ombudsmanden med en klage.

Ombudsmanden startede med at konstatere, at ministeret ikke havde behandlet og taget stilling til A’s anmodning om aktindsigt, hvilket ombudsmanden fandt meget beklageligt. Dernæst udtalte ombudsmanden, at han på baggrund af en gennemgang af lydfilen anså Skatteministeriets telefoniske reaktion på A’s anmodning for fuldstændig uacceptabel. Ombudsmanden hæftede sig ved, at B under samtalen havde talt om, hvad der havde ”provokeret” ham, hvad han havde opfattet som ”aggressivt”, og hvad han havde ”oplevet” fra andre journalister med hensyn til at ”kræve det på den måde dér”, og hvordan han oplevede at blive ”truet” med en ombudsmandssag. B’s tilkendegivelser under samtalen kunne nærliggende efterlade det indtryk, at A’s henvendelser kunne få betydning for det fremtidige samarbejde mellem ministeriet og A. Der syntes efter ombudsmandens opfattelse at være tale om en bekymrende mangel på forståelse for, hvad der i en situation som den foreliggende er en særlig rådgivers rolle og opgave. Ombudsmanden tilføjede, at B’s reaktion efter hans opfattelse var meget problematisk i forhold til princippet i ombudsmandslovens § 13, stk. 1, om, at enhver kan klage til ombudsmanden.

5. Også sag nr. 2013-17 drejede sig om en ansøgning fra en journalist om aktindsigt. I dette tilfælde havde journalist A søgt om indsigt i 2 systemrevisionserklæringer for NemID i Finansministeriet og Digitaliseringsstyrelsen. Ansøgningen blev afslået med henvisning til den dagældende offentlighedslovs § 13, stk. 1, nr. 1, om væsentlige hensyn til statens sikkerhed eller rigets forsvar.

NemID er en digital signatur, dvs. en elektronisk underskrift, som skal sikre, at brugeren er den, han/hun giver sig ud for at være, når vedkommende skriver under i forbindelse med elektronisk kommunikation. NemID giver brugere mulighed for at benytte samme bruger-id og adgangskode til både netbank, offentlige hjemmesider og en række private tjenester på nettet. NemID er udviklet af den private virksomhed Nets DanID. Virksomheden har udviklet og driver systemet bag den offentlige signatur og har indgået en OCES-standardaftale med Digitaliseringsstyrelsen, hvori Nets DanID har forpligtet sig til at overholdene kravene i OCES-certifikatpolitikken. Styrelsen fører tilsyn med, at Nets DanID overholder sikkerhedsreglerne i certifikatpolitikken.

Ombudsmanden var for så vidt enig med myndighederne i, at oplysninger af betydning for sikkerheden omkring NemID kan være af en sådan karakter, at aktindsigt vil kunne begrænses med henvisning til nødvendig beskyttelse af væsentlige hensyn til statens sikkerhed og rigets forsvar. Et sikkerhedsproblem i forhold til NemID ville således kunne få alvorlige konsekvenser, bl.a. som følge af den meget udbredte anvendelse af denne digitale signatur i Danmark.

Derimod fandt ombudsmanden ikke, at der i de tekstafsnit i de 2 systemrevisionserklæringer, som myndighederne havde undtaget fra aktindsigt, fandtes konkrete oplysninger om systemets tekniske og sikkerhedsmæssige indretning og procedurerne heromkring, således som myndighederne havde hævdet i afslaget. De udeholdte linjer indeholdt, så vidt ombudsmanden kunne vurdere, alene generelle bemærkninger, der var udformet som kortfattede ”bullets” i afsnit om svagheder ved systemet. Ombudsmanden kunne på denne baggrund ikke anerkende, at betingelserne for at anvende § 13, stk. 1, nr. 1, var opfyldt. Ombudsmanden tilføjede, at myndighederne hverken i afgørelserne til A eller i deres udtalelser til ham nærmere havde forklaret, hvordan sådanne skadevirkninger, som er omtalt i bestemmelsen, kunne indtræde, eller oplyst noget om, at de eventuelt i fortrolighed kunne give ombudsmanden en sådan forklaring. Han henstillede derfor til Finansministeriet, at ministeriet genoptog sagen og traf ny afgørelse om aktindsigt under inddragelse af det, han havde anført.

Digitaliseringsstyrelsen underrettede senere ombudsmanden om, at styrelsen havde truffet ny afgørelse og givet A fuld aktindsigt i de 2 erklæringer.

6. Journalist A søgte i sag nr. 2013-22 om aktindsigt i særlige hændelser indberettet fra det danske kontingent i Irak til Hærens Operative Kommando og Forsvarskommandoen om tilbageholdte personer. A indgav ansøgningen den 9. december 2011, og ministeriet traf afgørelse den 3. juli 2013, dvs. efter ca. 1 år og 7 måneder. A klagede undervejs til ombudsmanden, og ministeriets afgørelse forelå ca. 9 måneder efter, at ombudsmanden havde bedt om en udtalelse. Ombudsmanden udtalte, at ministeriets behandlingstid var helt uacceptabel.

A havde i klagen til ombudsmanden udtrykt bekymring for, at ministeriet bevidst trænerede sagen i 10 måneder i forventning om, at der ville blive nedsat en Irak- og Afghanistankommission. Undersøgelseskommissionen blev nedsat den 7. november 2012, men det fremgik allerede af den nye regerings politiske grundlag fra oktober 2011, at en sådan kommission ville blive nedsat, og der forelå et udkast til kommissorium for kommissionens arbejde i april 2012. I medfør af § 31 i lov om undersøgelseskommissioner må der ikke uden samtykke fra kommissionen gives aktindsigt i dens dokumenter. Da de dokumenter, A ønskede indsigt i, måtte forventes at indgå i kommissionens undersøgelse, var A’s ret til aktindsigt fra den 7. november 2012 afhængig af samtykke fra kommissionen. Allerede fra det tidspunkt, da det var kendt, at kommissionen ville blive nedsat, ville der dog efter omstændighederne kunne gives afslag på aktindsigt i henhold til den dagældende offentlighedslovs § 13, stk. 1, nr. 6, for at sikre den beskyttelse mod aktindsigt, som er fastsat i § 31 i lov om undersøgelseskommissioner. I afgørelsen af 3. juli 2013 meddelte ministeriet A, at ministeriet ikke var i stand til at imødekomme hans anmodning, og at kommissionen den 27. juni 2013 havde meddelt ministeriet, at den havde besluttet ikke at give samtykke til, at ministeriet gav A aktindsigt. Forinden havde ministeriet i et brev af 8. maj 2013 meddelt A, at ministeriet ”er indstillet på at imødekomme din anmodning om aktindsigt”.

Ombudsmanden bemærkede, at hvis ministeriet havde truffet afgørelse om aktindsigt med den hurtighed, offentlighedsloven foreskriver, ville der have været truffet afgørelse, længe før undersøgelseskommissionen var blevet nedsat.  Ombudsmanden konstaterede, at alt andet lige ville A’s mulighed for at få aktindsigt have været bedre, jo hurtigere ministeriet havde behandlet sagen. I denne forbindelse henviste ombudsmanden til, at ministeriet i brevet af 8. maj 2013 havde oplyst, at ministeriet var indstillet på at imødekomme A’s anmodning. Det kunne således ikke udelukkes, at den lange sagsbehandlingstid faktisk havde haft den konsekvens, at A var blevet afskåret fra aktindsigt, som han ellers ville have fået. I konsekvens heraf havde ombudsmanden forståelse for, at A havde været bekymret for, at ministeriet bevidst havde trukket sagen i langdrag for at undgå, at han fik aktindsigt. Ombudsmanden havde dog ikke grundlag for at fastslå, at der havde foreligget en sådan bevidst trænering, men anså det for meget uheldigt, at ministeriet i kraft af sin lange sagsbehandlingstid var kommet i en situation, hvor spørgsmålet om bevidst trænering overhovedet kunne opstå.

7. Baggrunden for sag nr. 2013-26 var en uenighed mellem teleselskabet A og X Kommune om prisen på udlejning af kommunale arealer og bygninger til digital teleinfrastruktur. I et brev til X Kommune anfægtede A den prisstruktur, der i 2008 var blevet vedtaget af X Kommunes økonomiudvalg og anførte, at udleje af areal og bygninger til digital teleinfrastruktur burde imødekommes på kommunale ejendomme og til en leje og øvrige vilkår, der tilgodeså formålet og almenvellets interesser. Derpå fremkom A med et forslag til et nyt lejeniveau for bygninger. I forbindelse med overvejelserne om den fremtidige prisstruktur ringede X Kommune til B, som var konsulent for Y kommune. Under samtalen hørte B om A’s brev til X Kommune og anmodede om aktindsigt i det. X Kommune afslog under henvisning til § 12, stk. 1, nr. 2, i den dagældende offentlighedslov. Ifølge denne bestemmelse, som svarer til den nye offentlighedslovs § 30, nr. 2, omfattede retten til aktindsigt ikke oplysninger om tekniske indretninger eller om drifts- eller forretningshemmeligheder eller lignende, for så vidt det er af væsentlig betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at anmodningen ikke imødekommes.

X Kommunes synspunkt var, at der var en risiko for, at A’s oplæg til en ny prisstruktur ville blive opfattet som et forslag til et landsdækkende prisniveau, og at en udlevering af brevet ville forringe A’s forhandlingsposition for fremtiden. Kommunen henviste endvidere til, at kommunen risikerede at blive mødt med et større erstatningskrav, hvis den gav aktindsigt.

Statsforvaltningen Hovedstaden, hvortil B klagede over afslaget, noterede sig, at kommunen ikke havde forholdt sig til muligheden for at undtage prisoplægget og give B aktindsigt i den øvrige del af dokumentet. Men i øvrigt fandt statsforvaltningen ikke grundlag for at udtale, at X Kommune havde tilsidesat offentlighedslovens bestemmelser om aktindsigt.

Ombudsmanden var enig med både X Kommune og statsforvaltningen i, at A’s brev med prisoplæg efter sin karakter var omfattet af offentlighedslovens § 12, stk.1, nr. 2. Frygten for, at kommunen ville blive mødt med et erstatningskrav, var ikke tilstrækkeligt grundlag for at undtage prisoplægget, og en generel henvisning til en forringelse af A’s forhandlingsposition var ifølge ombudsmanden heller ikke tilstrækkeligt grundlag for at undtage prisoplægget fra aktindsigt efter § 12, stk. 1, nr. 2. Ombudsmanden bemærkede for det første, at X Kommune ikke ville kunne ifalde erstatningsansvar for at meddele aktindsigt i det omfang, dette følger af offentlighedsloven. Det var endvidere ikke sandsynliggjort, at prisoplægget ville blive opfattet og brugt som et landsdækkende niveau med den virkning, at A ikke ville kunne overleve økonomisk. Ombudsmanden bemærkede i denne forbindelse, at A’s opfattelse af spørgsmålet kun var indhentet telefonisk, og at opfattelsen på ingen måde var nærmere begrundet eller konkretiseret. I modsætning til statsforvaltningen mente ombudsmanden således ikke, at det var sandsynliggjort, at indrømmelse af aktindsigt i prisoplægget ville være af væsentlig økonomisk betydning for A.

Ombudsmanden henstillede, at Statsforvaltningen genoptog sagen og traf afgørelse på grundlag af det, han havde anført. Statsforvaltningen genoptog derpå sagen og tilsluttede sig ombudsmandens opfattelse.

 

8. Begrundelse

Skriftlige afgørelser, der ikke giver den pågældende part fuldt ud medhold, skal ifølge forvaltningslovens § 22 være ledsaget af en begrundelse. En begrundelse skal ifølge § 24, stk. 1, indeholde en ”henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet”. Endvidere skal afgørelsen, for så vidt der foreligger et administrativt skøn, angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen, jf. § 24, stk. 1, 2. pkt. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som har været tillagt betydning for afgørelsen, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 2.

§ 24, stk. 1, 2. pkt., og stk. 2, gælder ikke i de sager, der er nævnt i lovens § 9, stk. 4 (visse straffesager). Begrundelsens indhold kan endvidere begrænses i det omfang, partens interesse i at se begrundelsen bør vige for afgørende hensyn til parten selv eller andre private eller offentlige interesser, jf. § 24, stk. 3.

Begrundelsen skal være formuleret klart og utvetydigt og skal være subjektivt rigtig, dvs. afspejle de hensyn og overvejelser, der rent faktisk har været lagt til grund for afgørelsen.

I 2 sager i beretningen for 2013 udtalte ombudsmanden sig om begrundelsespligt. 

1. Greve Kommune modtog i sag nr. 2013-4 en anonym anmeldelse mod en kvinde, A, som modtog en række sociale ydelser som ”reelt enlig”, om, at A levede i et ægteskabslignende forhold med en mand, B. Efter at have undersøgt A’s forhold nærmere traf kommunen afgørelse om, at A skulle tilbagebetale ordinært og ekstraordinært børnetilskud samt boligydelse for en periode. Senere traf kommunen afgørelse om, at A også skulle tilbagebetale for meget udbetalt førtidspension for samme periode. Kommunen gik herved ud fra, at A og B havde levet sammen siden den 1. april 2009 og ikke først fra den 1. februar 2010, som A selv havde oplyst kommunen om.

I begrundelsen for afgørelserne om tilbagebetaling havde kommunen henvist til, at A og B havde indrettet sig på en måde, der var ”præget af hensyntagen, som udspringer af mangel på interessemodsætninger, der almindeligvis regulerer relationerne mellem fraskilte eller personer, hvis samliv er ophørt på grund af uoverensstemmelser”. A anførte i klagen til ombudsmanden, at hun ikke forstod denne passage, da hun og B aldrig havde været gift eller levet sammen forud for den 1. februar 2010, hvor hun havde oplyst kommunen om, at de nu var samlevere. Den citerede formulering var hentet fra en standardtekst, som blev brugt i forhold til andre situationer end den foreliggende. Ombudsmanden pegede på, at i sager, der har så indgribende betydning som den foreliggende, er det ikke tilstrækkeligt, at myndighederne er omhyggelige i forbindelse med sagsbehandlingen, hvis denne omhyggelighed ikke også er kendelig for parterne. Fejl som den omhandlede vil være egnede til at efterlade indtryk af, at sagen ikke er tilstrækkeligt undersøgt.

Ombudsmanden udtalte endvidere, at der kunne rejses berettiget tvivl om, hvorvidt A havde modtaget sociale ydelser mod bedre vidende, da det var meget begrænset, hvor mange og især hvor nye oplysninger, der var fremkommet efter den 2. juni 2009. På dette tidspunkt meddelte kommunen A, at man havde undersøgt og overvejet, om hun var reelt enlig, men var nået frem til ikke at rejse sag herom. Brevet kunne således give A indtryk af, at kommunen havde godkendt hendes ret til at modtage ydelser som enlig.

2. International Press Centre (IPC) nægtede i sag nr. 2013-20 at godkende (akkreditere) journalist A forud for det sydkoreanske statsbesøg i maj 2011. IPC meddelte A afgørelsen i en e-mail af 3. maj 2011. I e-mailen fik A blot besked om, at han ikke kunne godkendes. Dansk Journalistforbund bad derpå IPC om at genoverveje afslaget, hvilket førte til, at IPC den 9. maj 2011 sendte forbundet en e-mail med en uddybende forklaring. Der stod, at IPC havde indhentet en udtalelse fra de relevante danske myndigheder, og at disse ikke kunne anbefale sikkerhedsgodkendelse. Myndighederne havde i den forbindelse henvist til, at A tidligere havde været dømt for vold. Inden IPC traf ny afgørelse, fandt centeret det rigtigst at give A mulighed for at fremsætte eventuelle bemærkninger. Journalistforbundet skrev et høringssvar den 10. maj 2011 og forklarede baggrunden for den voldsdom, A havde fået mere end 5 år tidligere. Den 11. maj 2011 fastholdt IPC afslagetog gentog, at centeret havde lagt afgørende vægt på, at de dansk sikkerhedsmyndigheder med henvisning til voldsdommen ikke fandt, at det var forsvarligt at akkreditere A.

Herefter søgte A aktindsigt i PET’s sag om vurderingen af ham, og PET besluttede at give ham aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet i den dagældende offentlighedslovs § 4, stk. 1, 2. pkt. PET oplyste, at efterretningstjenesten havde meddelt Udenrigsministeriet, at A kunne udgøre en sikkerhedsrisiko, fordi han den 5. august 2004 var blevet indbragt på et sygehus i bevidstløs tilstand efter indtagelse af piller, alkohol og metadon, og at han den 31. januar 2005 var blevet idømt 60 dages fængsel og vilkår om samfundstjeneste for vold. At A i mellemtiden havde været akkrediteret ved en kongelig barnedåb og premierminister Putins besøg skyldtes, at PET ikke havde været opmærksom på de nævnte oplysninger.

Ombudsmanden noterede sig, at IPC i forbindelse med begge afgørelser om at afslå at akkreditere A havde truffet afgørelse uden at kende grundlaget for PET’s anbefaling og således uden at tage konkret stilling til A’s forhold og omstændighederne i øvrigt. Dette var efter ombudsmandens opfattelse i strid med forbuddet mod, at en myndighed sætter sit skøn under en regel. Ved at nøjes med at lægge PET’s anbefaling til grund, havde IPC undladt at tage konkret stilling til A’s forhold og sagens øvrige omstændigheder.

Efter ombudsmandens opfattelse forekom det endvidere umiddelbart særdeles tvivlsomt, om den mere end 6 år gamle dom for vold ville kunne udgøre et tilstrækkeligt grundlag for at afslå akkreditering. Det samme gjorde sig gældende med hensyn til oplysningen om indlæggelsen på et sygehus næsten 7 år tidligere. Efter ombudsmandens opfattelse kunne de nævnte oplysninger hverken isoleret set eller samlet udgøre et tilstrækkeligt grundlag for at afslå akkreditering.

IPC’s første afgørelse – af 3. maj 2011 – indeholdt desuden ingen form for begrundelse for afslaget på akkreditering, og ombudsmanden udtalte, at afgørelsen ikke opfyldte forvaltningslovens begrundelseskrav.

Den anden afgørelse – af 11. maj 2011 – indeholdt en henvisning til, at der hos IPC blev fulgt en fast og ufravigelig praksis om, at IPC ikke kunne forsvare at tilsidesætte en anbefaling fra PET om ikke at akkreditere en person. Som det ses, kritiserede ombudsmanden denne praksis som ulovlig, men han fandt, at IPC i denne afgørelse havde opfyldt sin pligt efter forvaltningsloven til at give en subjektivt set korrekt begrundelse. I e-mailen havde IPC således givet en forklaring på, hvad centeret rent faktisk havde lagt vægt på ved sin afgørelse. Noget andet var, at begrundelsen var udtryk for en urigtig retsanvendelse fra IPC's side.

 

B. Hjemmelsspørgsmål 

Forvaltningens konkrete afgørelsesvirksomhed er underlagt en række almene retlige begræns­ninger. Særligt væsentligt er legalitetsprincippet, som kort går ud på, at afgørelser, der pålægger borgerne byrder eller tillægger dem rettigheder, skal have hjemmel, typisk i lov eller bekendtgø­relse. Afgørelserne må endvidere ikke stride mod lovgivningen.

I den udstrækning afgørel­sernes retlige forudsætninger eller deres indhold ikke er beskrevet i hjemmelsgrundlaget, er det overladt til forvaltningen selv at fastlægge de re­levante kriterier og foretage afvejningen samt udforme afgørelsens indhold. Denne udfyldende eller skønsmæssige virksomhed er styret af nog­le retsgrundsætninger, der navnlig er udviklet i dom­stolenes og ombudsmandens praksis.

I det følgende er omtalt udtalelser om hjemmelsproblemer. Udtalelserne er systematiseret efter, hvilken type hjemmelsspørgsmål der har foreligget. Beretningen for 2013 indeholder i alt 9 sager om hjemmelsspørgsmål.

 

1. Legalitetsprincippet

Forvaltningens afgørelser skal som anført have hjemmel i en anerkendt retskilde og må ikke være i strid med trinhøjere regler. Kravene til retsgrundlagets trinhøjde og karakter beror på, hvor indgribende afgørelsen er i forhold til den pågældende borger.

1. En hf-elev, A, klagede i sag nr. 2013-24 over, at han var blevet bortvist fra såvel sit uddannelsesforløb som kostafdelingen på X Gymnasium og HF, fordi han havde røget hash under en bytur i weekenden. Afgørelsen blev truffet på grundlag af skolens ordensregler, som indeholdt en bestemmelse om, at elever, som medbringer eller er påvirket af hash eller andre euforiserende stoffer, straks bortvises fra skolen (pkt. 5). Ifølge pkt. 11 gjaldt denne sanktion også, hvis ”en adfærd i elevernes fritid uden for skolen skønnes kunne have eller vil have betydning for forhold på skolen”. Ordensreglerne for kostafdelingen indeholdt også en regel om øjeblikkelig bortvisning for enhver form for besiddelse af eller brug af euforiserende stoffer.

Ombudsmanden fandt det tvivlsomt, om der i ministeriets bekendtgørelse om studie- og ordensregler var tilstrækkelig hjemmel til, at der blev fastsat ordensregler for skolens kostafdeling.  Ombudsmanden fandt imidlertid, at der var hjemmel i anstaltsforholdet til at fastsætte sådanne regler for kostafdelingen. Anstaltsforholdet gav efter ombudsmandens opfattelse tilstrækkelig hjemmel til at fastsætte regler for kosteleverne, når de befandt sig på kostafdelingens geografiske område, herunder i deres fritid, og når de uden for dette område var i sammenhænge, der havde relation til kostafdelingen, f.eks. på ekskursioner. Anstaltsforholdet berettigede endvidere efter ombudsmandens opfattelse til, at der blev fastsat regler, der forbød kosteleverne at bruge euforiserende stoffer og i den forbindelse regler om, at en sådan brug kunne føre til bortvisning. Hvis Undervisningsministeriet mente, at også kostafdelinger burde være omfattet af de fastsatte studie- og ordensregler, burde ministeriet, påpegede ombudsmanden, tilvejebringe en særlig lovhjemmel herfor.

A påberåbte sig, at bortvisningen savnede hjemmel i ordensreglerne, da hans indtagelse af hash var sket under en bytur, og ikke mens han opholdt sig på skolen. Da ordensreglerne ikke kan anvendes i forhold til en elevs adfærd i fritiden, var der efter ombudsmandens opfattelse ikke hjemmel til at bortvise A.

Efter ombudsmandens mening måtte det anses for uberettiget uden klar hjemmel i lovgivningen at iværksætte sanktion i form af bortvisning som følge af A’s adfærd i fritiden, og uden at der forelå dokumentation for, at A var synligt påvirket, da han indfandt sig på kostafdelingen, eller at indtagelse af euforiserende stoffer i øvrigt var sket i en sammenhæng, hvor A blev identificeret med skolen eller kostafdelingen. Da det måtte lægges til grund, at A havde røget hash under en bytur, dvs. i sin fritid, og da der ikke forelå dokumentation for, at A var synligt påvirket, da han indfandt sig på kostafdelingen, anså ombudsmanden bortvisningen for uberettiget.

2. Under et tilsynsbesøg på et socialpædagogisk opholdssted for børn og unge blev det oplyst, at institutionen brugte magt for at få de unge til at sidde i en sofa – et pædagogisk redskab, der kaldtes refleksionstid. I sag nr. 2013-28 beskrev ombudsmanden besøget og udtalte sig om retsgrundlaget for brugen af fysisk magt. Hjemmelsgrundlaget for anvendelse af fysisk magt er en bekendtgørelse udstedt af Socialministeriet i henhold til lov om social service. Ombudsmanden bad institutionen om at forholde sig til en række      konkrete episoder, der var blevet beskrevet under besøget. På baggrund af opholdsstedets svar fandt ombudsmanden, at institutionens opfattelse af begrebet  ”magtanvendelse” ikke var tilstrækkeligt præcis. Institutionen havde således givet udtryk for, at anvendelsen af ”omsorgsgreb” eller ”en hånd på skulderen af en ung med det sigte at følges med den unge” ikke var magtanvendelse, da der ikke anvendtes ”en vis fysisk kraft”. Ombudsmanden mente, at den upræcise forståelse indebar en risiko for, at en række fastholdelser og føringer ikke var blevet indberettet efter reglerne.

Ombudsmanden rejste endvidere spørgsmålet, om det var et lovligt formål efter bekendtgørelsen om magtanvendelse at gennemtvinge pædagogiske tiltag, såsom refleksionstid, aflyste dage og refleksionsture, med anvendelsen af fysisk magt. I den forbindelse udtalte ombudsmanden, at han var enig med institutionen i, at det er ulovligt at bruge magt for at opnå et pædagogisk formål. Fysisk magtanvendelse i form af fastholdelse eller føring er alene tilladt, hvis barnet eller den unge udviser en sådan adfærd, at fortsat ophold i fællesskabet er uforsvarligt, eller barnet eller den unge derved forhindres i at skade sig selv eller andre.

 

2. Fortolkning

Anvendelsen af skrevne regler forudsætter, at reglernes nærmere indhold fastlægges, dvs. at der sker en fortolkning af reglerne. Ved fortolkningen kommer flere faktorer i betragtning, såsom reglens ordlyd, forarbejder, reglens formål, reglens kontekst, hensynet til internationale forpligtelser, fortolkningens konsekvens, og hvor indgribende en afgørelse der er tale om.

I 3 af beretningens sager beroede sagens udfald på en nærmere fortolkning af afgørelsernes skrevne retsgrundlag.

1. X Kommune modtog i sag nr. 2013-4 en anonym anmeldelse mod en kvinde, A, som modtog en række sociale ydelser som ”reelt enlig”, om, at hun levede i et ægteskabslignende forhold med en mand, B. Efter at have undersøgt A’s forhold nærmere traf kommunen afgørelse om, at A skulle tilbagebetale ordinært og ekstraordinært børnetilskud samt boligydelse for en periode. Senere traf kommunen afgørelse om, at A også skulle tilbagebetale for meget udbetalt førtidspension for samme periode. Kommunen gik herved ud      fra, at A og B havde levet sammen siden den 1. april 2009 og ikke først fra den 1. februar 2010, som A selv havde oplyst kommunen om.

Kommunen lagde ved disse afgørelser til grund, at begrebet ”enlig” skulle forstås på samme måde i boligstøtteloven, børnetilskudsloven og pensionsloven. Begrebet ”enlig” er imidlertid ikke det samme i boligstøtteloven som i børnetilskudsloven og pensionsloven.  I forhold til de 2 sidste love er det en betingelse, at der ikke må foreligge et ægteskabslignende forhold, hvorimod boligstøtteloven snævert fokuserer på parternes bopæl eller faste opholdssted. Det var derfor efter ombudsmandens mening uheldigt, at kommunens afgørelser gav indtryk af, at det var den samme vurdering, der skulle foretages, for at fastslå om tilbagebetalingsbetingelserne i børnetilskudsloven og boligstøtteloven var opfyldt.

2. SKAT traf i sag nr. 2013-16 afgørelse i forhold til et interessentskab, A, om, at dets ansøgning om omkostningsgodtgørelse til sagkyndig bistand fra en revisor efter skatteforvaltningslovens § 55 alene skulle efterkommes med en del af det ansøgte beløb på 151.922 kr. Denne afgørelse stadfæstede Landsskatteretten.

Ifølge skatteforvaltningslovens § 55 1) ydes der godtgørelse ved klage til Landsskatteretten. Ifølge § 54, stk. 1, nr. 1, er udgifter ”til sagkyndig bistand” godtgørelsesberettigende, medmindre den sagkyndige er ansat hos den godtgørelsesberettigede. Myndighedernes nedsættelse af de godtgørelsesberettigende udgifter blev begrundet med, at udgifter til sagkyndig bistand i klagesager ikke er godtgørelsesberettigende, såfremt der er adgang til at fradrage udgifterne ved opgørelsen af den skattepligtige indkomst. I den foreliggende sag havde A’s revisor i forbindelse med klagesagen udarbejdet lagerlister og -specifikationer, hvilket myndighederne anså for udgifter, der var medgået til udarbejdelse af selvangivelsen, og som derfor kunne være fratrukket som en driftsudgift i denne forbindelse. Dette gjaldt, uanset at udgiften var motiveret af at fremskaffe dokumentation i den verserende skattesag, idet udarbejdelsen skulle være sket i forbindelse med selvangivelsen.

Ombudsmanden udtalte, at sammenhængen mellem bestemmelserne om fradragsret og omkostningsgodtgørelse mest korrekt kan beskrives således, at hovedreglen ifølge statsskattelovens § 6, stk. 1, litra a, er, at der ved opgørelsen af den skattepligtige indkomst kan ske fradrag for driftsomkostningerne. Som en udtrykkelig undtagelse fra denne bestemmelse bestemte den dagældende ligningslovs § 7 Q, stk. 3, at der ikke kunne ske fradrag for udgifter til bistand i skattesager eller udgifter, der i øvrigt ikke var omkostningsgodtgørelsesberettigede.

På baggrund af forarbejderne til reglerne i skatteforvaltningslovens § 54 om omkostningsgodtgørelse, mente ombudsmanden ikke at have grundlag for at kritisere, at Landsskatteretten var nået frem til, at A ikke kunne få godtgørelse for den del af udgifterne, som måtte betegnes som driftsomkostninger. For denne fortolkning talte desuden de juridiske vejledninger på området, administrativ praksis samt reale grunde.

3. I sag nr. 2013-18 opstod der spørgsmål om den rette anvendelse af udlændingelovens § 4 c om visumkarens. Ifølge § 4 c, stk. 1, kan en udlænding i en periode ikke få visum, hvis udlændingen efter indrejsen uden fornøden tilladelse opholder sig i Danmark eller et andet Schengenland ud over det tidsrum, der er angivet i det udstedte visum. Perioden, hvor vedkommende er udelukket fra visum, er 5 eller 3 år. Ifølge § 4 c, stk. 2, gælder stk. 1 ikke, hvis udlændingen godtgør, at overskridelsen af det tidsrum, der er fastsat i visummet, skyldes omstændigheder, ”der ikke kan lægges udlændingen til last, eller hvis der foreligger ganske særlige grunde”. I den konkrete sag fik A, som var udlænding og gift med B, som var dansk statsborger, visum til at opholde sig i 90 dage inden den 24. december 2010. A indrejste til Schengenområdet den 25. september 2010. Den 30. november 2010 fødte A sin og B’s søn i Danmark. Den 20. december 2010 søgte A om forlængelse af visummet, men fik den 12. januar 2011 afslag. Den 3. marts 2011 udrejste A sammen med sønnen, og den 16. juni s.å. fik både hun og sønnen afslag af Udlændingestyrelsen på nyt visum, og A fik meddelelse om, at hun tidligst kunne få nyt visum den 4. marts 2016. Denne afgørelse påklagede B til Justitsministeriet, som den 31. oktober 2011 stadfæstede styrelsens afgørelse; samtidig fremgik det af ministeriets brev, at visumudelukkelsen også omfattede sønnen.

Efter at have modtaget en klage fra B anmodede ombudsmanden Udlændingestyrelsen og Justitsministeriet udtale sig om, hvorvidt A’s tidligere ulovlige ophold kunne lægges sønnen til last, samt om der forelå særlige grunde, således at karenstiden på 5 år ikke fandt anvendelse på barnet. Justitsministeriet genoptog sagen og beklagede meget, at sønnen havde fået visumkarens. Ombudsmanden erklærede sig enig i ministeriets beklagelser og noterede sig, at Udlændingestyrelsen havde oplyst, at den fremover i tilsvarende sager udtrykkeligt vil oplyse, at en afgørelse om visumkarens ikke gælder for medfølgende mindreårige børn.

 

3. Inddragelse af kriterier

I praksis er der udviklet grundsætninger om, at forvaltningen i forbindelse med skønsmæssige afgørelser eller tilrettelæggelse af sagsbehandlingen er forpligtet til at inddrage obligatoriske kriterier, og at myndighederne er afskåret fra at lægge vægt på ulovlige kriterier.

Ombudsmanden udtalte sig i 3 sager om myndigheders anvendelse af kriterier.

 

1. Journalist A søgte i sag nr. 2013-22 om aktindsigt i særlige hændelser indberettet fra det danske kontingent i Irak til Hærens Operative Kommando og Forsvarskommandoen om tilbageholdte personer. A indgav ansøgning den 9. december 2011, og ministeriet traf afgørelse den 3. juli 2013, dvs. efter ca. 1 år og 7 måneder. A klagede undervejs til ombudsmanden, og ministeriets afgørelse forelå ca. 9 måneder efter, at ombudsmanden havde bedt om en udtalelse. Ombudsmanden udtalte, at ministeriets behandlingstid var helt uacceptabel.

A havde i klagen til ombudsmanden udtrykt bekymring for, at ministeriet bevidst trænerede sagen i 10 måneder i forventning om, at der ville blive nedsat en Irak- og Afghanistankommission. Kommissionen blev nedsat den 7. november 2012, men det fremgik allerede af den nye regerings politiske grundlag fra oktober 2011, at en sådan kommission ville blive nedsat, og der forelå et udkast til kommissorium i april 2012. I medfør af § 31 i lov om undersøgelseskommissioner må der ikke uden samtykke fra kommissionen gives aktindsigt i dens dokumenter. Da de dokumenter, A ønskede indsigt i, måtte forventes at indgå i kommissionens undersøgelse, var A’s ret til aktindsigt fra den 7. november 2012 afhængig af samtykke fra kommissionen. Allerede fra det tidspunkt, da det var kendt, at kommissionen ville blive nedsat, ville der dog efter omstændighederne kunne gives afslag på aktindsigt i henhold til den dagældende offentlighedslovs § 13, stk. 1, nr. 6, for at sikre den beskyttelse mod aktindsigt, som er fastsat i § 31 i lov om undersøgelseskommissioner. I afgørelsen af 3. juli 2013 meddelte ministeriet A, at ministeriet ikke var i stand til at imødekomme hans anmodning, og at kommissionen den 27. juni 2013 havde meddelt, at den havde besluttet ikke at give samtykke til, at ministeriet gav A aktindsigt. Forinden havde ministeriet i et brev af 8. maj 2013 meddelt A, at ministeriet ”er indstillet på at imødekomme din anmodning om aktindsigt”.

Ombudsmanden bemærkede, at hvis ministeriet havde truffet afgørelse om aktindsigt med den hurtighed, offentlighedsloven foreskriver, ville den have været truffet længe før undersøgelseskommissionen var blevet nedsat.  Ombudsmanden konstaterede, at alt andet lige ville A’s mulighed for at få aktindsigt have været bedre, jo hurtigere ministeriet havde behandlet sagen. I denne forbindelse henviste ombudsmanden til, at ministeriet i brevet af 8. maj 2012 havde oplyst, at ministeriet var indstillet på at imødekomme A’s anmodning.  Det kunne således ikke udelukkes, at den lange sagsbehandlingstid faktisk havde haft den konsekvens, at A var blevet afskåret fra aktindsigt, som han ellers ville have fået. I konsekvens heraf havde ombudsmanden forståelse for, at A havde været bekymret for, at ministeriet bevidst havde trukket sagen i langdrag for at undgå, at han fik aktindsigt. Ombudsmanden havde dog ikke grundlag for at fastslå, at der havde foreligget en sådan bevidst trænering, men anså det for meget uheldigt, at ministeriet i kraft af sin lange sagsbehandlingstid var kommet i en situation, hvor spørgsmålet om bevidst trænering overhovedet kunne opstå.

2. A, som var dansk statsborger, blev gift med en hviderussisk kvinde, B. B søgte om opholdstilladelse, og myndighederne imødekom ansøgningen med vilkår om, at A skulle stille økonomisk sikkerhed (sag nr. 2013-23). Myndighederne afslog at fravige kravet om sikkerhedsstillelse, da der ikke forelå ganske særlige grunde hertil. I en høring af myndighederne anmodede ombudsmanden myndighederne om at udtale sig om dette spørgsmål og henviste til, at A havde samværsret med 2 mindreårige særbørn i Danmark. Ombudsmanden citerede fra de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. 168 af 17. marts 2011 om ændring af udlændingeloven og lov om ægteskabs indgåelse og opløsning med omtale af, at udlændingemyndighederne på baggrund af EMRK, artikel 8, i relation til herboende børn skal foretage en konkret vurdering af, om hensynet til mindreårige børn bosiddende her i landet medfører, at ægtefællesammenføring skal tillades, selv om de almindelige betingelser for familiesammenføring ikke er opfyldt.

Herefter genoptog myndighederne sagen og besluttede at give B opholdstilladelse uden sikkerhedsstillelse.

3. Også sag nr. 2013-25 drejede sig om opholdstilladelse, i dette tilfælde efter udlændingelovens § 9 b om humanitær opholdstilladelse. En kvinde, A, som var statsborger i et vestafrikansk land, indrejste i august 2000 til Danmark og søgte om asyl, men fik afslag. I 2002 afslog Integrationsministeriet at give A humanitær opholdstilladelse, og ministeriet afslog i 2007 en anmodning fra A om genoptagelse, da hun ifølge udlændingeregistret var forsvundet og skønnedes udrejst af Danmark. I 2010 blev A af Østre Landsret idømt 8 års fængsel for narkotikakriminalitet, men blev frifundet for en påstand om udvisning. Retten havde herved lagt vægt på, at A var smittet med HIV og på, at det var usikkert, om der var muligheder for at behandle A for sygdommen i hendes hjemland.

A’s advokat søgte på ny om genoptagelse af sagen om humanitær opholdstilladelse og henviste til dommen. A’s advokat sendte efter forespørgsel fra Justitsministeriet nye lægelige oplysninger om A, som viste, at A var HIV-inficeret, men at hun ikke havde følgesygdomme til infektionen. Efter ministeriets praksis kunne disse forhold ikke begrunde en humanitær opholdstilladelse. I overensstemmelse med ministeriets praksis, som den var beskrevet i et notat, fandt ministeriet heller ikke anledning til at indhente oplysninger om behandlingsmulighederne i A’s hjemland. Ministeriet lagde også vægt på, at A ikke havde nogen særlig tilknytning til det danske samfund, og at der ikke var oplysninger om, at A manglede eller havde ringe tilknytning til hjemlandet. I januar og juni 2013 afslog ministeriet ansøgninger fra A’s advokat om genoptagelse af sagen.

A’s advokat klagede til ombudsmanden og gjorde bl.a. gældende, at Justitsministeriet havde undladt at inddrage væsentlige kriterier, herunder hensynet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, artikel 2 om retten til livet, og til artikel 3 om retten til ikke at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Advokaten henviste til, at en eventuel udsendelse af A til hendes hjemland ville udgøre en krænkelse af disse bestemmelser, hvis hun ikke kunne blive behandlet tilstrækkeligt i det pågældende land.

Ombudsmanden fandt ikke, at der var udsigt til, at han kunne kritisere resultatet af ministeriets oprindelige afgørelse eller afgørelserne om afslag på genoptagelse. Han valgte derfor at afslutte sagen uden forelæggelse for ministeriet. Ombudsmanden lagde herved vægt på, at den praksis, som var beskrevet i det nævnte notat om praksis for meddelelse af humanitær opholdstilladelse – herunder beskrivelsen af hvornår mulighederne for behandling i hjemlandet undersøges – var fremlagt for Folketinget, og at ombudsmanden måtte anse den beskrevne praksis for tiltrådt af Folketinget.

  

4.  Proportionalitet

Forvaltningens afgørelser og andre dispositioner må ikke være uforholdsmæssige. Dette indebærer, at der skal være et rimeligt forhold mellem afgørelsens formål og den byrde, parten udsættes for; afgørelsen skal være nødvendig for at opnå formålet, ligesom afgørelsen skal være egnet til at sikre opfyldelse af formålet.

Der er tale om en ulovbestemt retsgrundsætning om proportionalitet. Grundsætningen har støtte i en omfangsrig retspraksis og er desuden lovfæstet i forhold til en række indgribende typer af afgørelser og retlige dispositioner.

I en af sagerne i beretningen for 2013 udtalte ombudsmanden sig om proportionalitetsgrundsætningen.

 

1. A’s voksne søn, B, var psykisk udviklingshæmmet og anbragt på et kommunalt bo- og opholdssted. A var værge for B, som ansås for ”dørsøgende”, dvs. han kunne finde på at forlade bostedet uden ledsagelse. Skanderborg Kommune gav derfor i medfør af servicelovens § 125, stk. 1, bostedet tilladelse til at anvende en GPS på B. (sag nr. 2013-21).

§ 125 indeholder hjemmel for kommunalbestyrelsen til at træffe afgørelse om at anvende personlige alarm- eller pejlesystemer for en person i en afgrænset periode, når der er risiko for, at den pågældende ved at forlade bo- eller dagtilbuddet udsætter sig selv eller andre for at lide personskade, og forholdene i det enkelte tilfælde gør det påkrævet for at afværge denne risiko.

A klagede over, at bostedet ikke konsekvent ville anvende GPS’en på B. Skanderborg Kommune afviste klagen og anførte, at tilladelsen til, at bostedet kunne anvende GPS, ikke medførte automatisk pligt til også at anvende den i den periode, som tilladelsen omfattede.

Ombudsmanden var enig med kommunen i, at kommunens afgørelse ikke indebar en generel pligt til at benytte GPS i forhold til B, men kun en adgang til at anvende GPS, hvis det skønnedes nødvendigt og pædagogisk rigtigt. Ombudsmanden udtalte, at anvendelse af alarm- og pejlesystemer er et indgreb i selvbestemmelsesretten og dermed magtanvendelse. Magtanvendelse skal – foruden at have klar hjemmel – altid udføres i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Ombudsmanden pegede på, at dette princip kom til udtryk i servicelovens § 124, stk. 3 og 4, om, at anvendelse af magt skal stå i et rimeligt forhold til det, der søges opnået ved magtanvendelsen. Hvis mindre indgribende foranstaltninger er tilstrækkelige til at opnå formålet, skal disse foranstaltninger anvendes. Endvidere skal magtanvendelsen være så skånsom og kortvarig som muligt, ligesom det i servicelovens § 124 udtrykkeligt er fastslået, at formålet med servicelovens regler om magtanvendelse er at begrænse magtanvendelse og andre indgreb i selvbestemmelsesretten til det absolut nødvendige. Og magtanvendelse må aldrig erstatte omsorg, pleje og socialpædagogisk bistand. Ombudsmanden henviste desuden til, at en bekendtgørelse om anvendelse af alarm- og pejlesystemer pålagde myndighederne pligt til at påse, at en foranstaltning ikke udstrækkes længere end påkrævet, og at behovet for forandring løbende revurderes. Det fremgik endvidere direkte af forarbejderne til loven, at det – uanset at der i afgørelsen er fastlagt en periode for foranstaltningen – løbende skal vurderes, om en mindre indgribende foranstaltning kan anvendes.

Selvom ombudsmanden havde forståelse for, at A ønskede at sikre sin søn de bedst mulige forhold, fastholdt ombudsmanden, at anvendelse af pejle- og alarmsystemer, herunder af en GPS, har karakter af magtanvendelse og udgør et indgreb i den enkeltes selvbestemmelsesret. Det var på den baggrund samlet ombudsmandens opfattelse, at han ikke kunne kritisere kommunens afgørelse.

 

C. Kontrol med forvaltningen

Flere af årets sager angår generelle retlige spørgsmål om prøvelse af forvaltningsafgørelser. 9 af de i alt 11 sager i dette afsnit vedrører spørgsmål om, hvordan og hvornår ombudsmanden undersøger og afslutter sager. Der er ingen sager om administrativ rekurs og kun 2 sager om ugyldighed og tilbagekaldelse.

 

1. Ugyldighed

Hvis en afgørelse lider af en væsentlig retlig mangel, bliver afgørelsen ifølge en retsgrundsætning, der er udviklet i retspraksis, ugyldig, medmindre der foreligger særlige omstændigheder, som bl.a. hensyn til borgerens indrettelse på en begunstigende afgørelse, god tro og værdispild, der taler for at opretholde afgørelsen som gyldig.  En af årets sager angik ugyldighed.

 

1. Ægteparret A og B, som havde en landbrugsejendom, klagede i sag nr. 2013-12 til ombudsmanden over, at Vejle Kommune havde meddelt dem, at den dispensation, som Egtved Kommune, som nu var en del af Vejle Kommune, i 1989 havde givet dem fra deltagelse i og betaling til den kommunale dagrenovationsordning for husaffald, ikke kunne opretholdes. Pligten til for private at benytte kommunale affaldsordninger er forudsat i miljøbeskyttelseslovens § 45 og fastsat i § 39 i affaldsbekendtgørelsen. Der er ikke hjemmel til at fritage private fra benyttelsespligten for så vidt angår husaffald. De regler, der gjaldt i 1989, indeholdt heller ikke hjemmel til, hverken for kommuner eller Miljøstyrelsen, at dispensere fra      benyttelsespligten for så vidt angik husaffald.

Afgørelsen om dispensation i 1989 havde således ikke den fornødne hjemmel. I tilfælde, hvor der er truffet en afgørelse uden lovhjemmel, er hovedreglen, både for bebyrdende og begunstigende afgørelser, at afgørelsen skal annulleres som ugyldig. Borgernes berettigede forventninger om fortsat at kunne nyde godt af en mangelfuld afgørelse kan kun rent undtagelsesvist føre til, at en sådan afgørelse opretholdes som gyldig. I den konkrete sag forelå der efter ombudsmandens mening ikke sådanne omstændigheder, der kunne medføre, at dispensationen blev opretholdt, selv om den hverken havde hjemmel efter den tidligere eller den nugældende lovgivning. Ombudsmanden havde således ikke grundlag for kritik af Vejle Kommunes afgørelse.

 

2. Tilbagekaldelse og genoptagelse

1. Sag nr. 2013-1 angik en kvinde, A, som den 10. december 1999 i forbindelse med sit arbejde som advokatsekretær blev udsat for en arbejdsskade. Skaden blev anerkendt som arbejdsskade af Arbejdsskadestyrelsen, og den 3. juli 2002 traf styrelsen afgørelse om, at A’s varige mén var 5 pct. og hendes erhvervsevnetab mindre end 15 pct. Begrundelsen for de lave satser var, at hun havde genoptaget arbejdet efter arbejdsskaden. Den 20. februar 2007 bad A styrelsen om at genoptage sagen, fordi hun havde vedvarende smerter i anklen og i oktober 2006 var blevet henvist til hospital, hvor man vurderede, at hun skulle opereres igen. Hun blev operereret den 20. marts 2007, og styrelsen modtog en erklæring dateret den 27. juni 2007 fra en overlæge, som havde behandlet A på en privat klinik. Ifølge erklæringen var A’s tilstand uafklaret, og det var højst sandsynligt, at det ville ende med en stivgørende operation i ankelled og bagfod.

Den 14. november 2007 blev hendes ankelled ved en operation gjort stift. Arbejdsskadestyrelsen traf den 20. december 2007 afgørelse om, at der ikke var grundlag for at genoptage spørgsmålet om erhvervsevnetab, da der ikke var sket ændringer af de forhold, som var lagt til grund ved afgørelsen af 3. juli 2002. Styrelsen lagde vægt på, at A fortsat var i arbejde (dog på et andet advokatkontor end tidligere) og på, at hendes tilstand ikke var endeligt afklaret efter operationen den 14. november 2007. I et brev af 14. januar 2008 oplyste A, at der var aftalt arbejdsprøvning af hende med Frederiksberg Kommune med henblik på revalidering. Samtidig blev det oplyst, at hun var blevet afskediget med udgangen af april 2008. I et svar i et spørgeskema oplyste A den 28. maj 2008 styrelsen om, at hun siden den 1. maj 2008 havde modtaget sygedagpenge, og at der var planlagt revalidering, men at der ikke var konkrete planer, da hun ikke var fuldt udredt. Hun oplyste også, at hun ikke ville kunne få en stilling magen til den, hun tidligere havde haft, idet hun var for langsom og skulle ansættes i en tilpasset stilling. Den 8. juli 2008 fik A en ny operation, hvor hun skulle have fjernet skruer i foden. Den 29. august 2008 fik styrelsen af A oplysning om, at skruerne nu var blevet fjernet, og at det var gået godt. Den 21. april 2009 sendte A’s fagforening styrelsen en foreløbig rapport om arbejdsprøvning af A med bemærkning om, at A havde en arbejdsevne på 12 timer ugentligt. Den 12. august 2009 oplyste en retshjælp på vegne af A Arbejdsskadestyrelsen om, at A havde fået arbejde på et advokatkontor med 32 timer ugentligt, og den 25. september 2009 fik styrelsen en lønseddel, der viste, at A havde en månedsløn på 28.050 kr. I et brev af 17. juni 2010 meddelte styrelsen A, at hun fortsat ikke havde ret til erhvervsevnetabserstatning, da hun den 16. august 2010 var begyndt i en ny stilling som advokatsekretær, og at hendes lønnedgang i forhold til før skaden ikke var så stor, at der var tale om erhvervsevnetab på 15 pct. eller derover. Denne afgørelse stadfæstede Ankestyrelsen den 28. februar 2011.

Efter ombudsmandens opfattelse burde Arbejdsskadestyrelsen have taget stilling til, om der var grundlag for at træffe afgørelse om en midlertidig afgørelse – i henhold til arbejdsskadesikringslovens § 31, stk. 4 – om erstatning for tab af erhvervsevne. Styrelsen burde i hvert fald have truffet en sådan afgørelse på det tidspunkt, hvor styrelsen fik kendskab til, at A havde påbegyndt arbejdsprøvning, dvs. i begyndelsen af 2008. Ombudsmanden henstillede, at Ankestyrelsen genoptog sagen med henblik på at vurdere, om A var berettiget til en sådan erstatning.

 

3. Folketingets Ombudsmand

9 af årets beretningssager belyser ombudsmandens kompetence, hans måde at behandle sager på, bedømmelsesgrundlaget for hans udtalelser, de vilkår, hvorunder ombudsmandens prøvelse foregår samt ombudsmandens måde at afslutte sager på.

 

1. En skoleleder traf i sag nr. 2013-2 beslutning om, at en dreng, A, som gik i 1. klasse, ikke længere skulle undervises i klassen, men i stedet modtage såkaldt midlertidig enkeltmandsundervisning i 10 timer om ugen, indtil der kunne findes et passende skoletilbud til ham. Skolederen sendte brev til forældrene en torsdag, og den midlertidige undervisning skulle starte om mandagen.  Ombudsmanden udtalte, at dette varsel var for kort. Det havde været bedst stemmende med god forvaltningsskik, hvis skolen havde fastsat et lidt senere begyndelsestidspunkt. Et længere varsel ville i højere grad have tilgodeset A’s tarv som foreskrevet i artikel 3, stk. 1, i FN’s Børnekonvention.

2. Sag nr. 2013-10 blev rejst af Danmarks Lærerforening i anledning af, at foreningen havde fået afslag på aktindsigt i samtlige dokumenter, der var udarbejdet af en arbejdsgruppe, som regeringen havde nedsat. Arbejdsgruppen skulle analysere arbejdstiden i folkeskolen og det almene gymnasium med henblik på at forberede de kommende overenskomstforhandlinger. Omkring det tidspunkt, da overenskomstforhandlingerne skulle begynde, indstillede arbejdsgruppen sit arbejde, da Finansministeriet ikke længere anså det for aktuelt. Arbejdsgruppens afslag på aktindsigt var begrundet i, at arbejdsgruppens dokumenter var interne og derfor kunne nægtes udleveret i henhold til § 7 i den dagældende offentlighedslov. Arbejdsgruppen udleverede dog en række konkrete oplysninger fra dokumenterne i medfør af den såkaldte ekstraheringspligt i lovens § 11.

Det var en forudsætning for, at dokumenterne kunne anerkendes som interne, at arbejdsgruppen kunne betragtes som en selvstændig myndighed, og at dokumenterne ikke var blevet inddraget i myndighedernes efterfølgende forberedelse af overenskomstforhandlingerne. Ombudsmanden måtte på bagrund af de foreliggende udtalelser lægge til grund, at begge forudsætninger var opfyldt, og at det derfor ikke kunne kritiseres, at dokumenterne var blevet anset for interne.

Ombudsmanden gav dog udtryk for, at det, set på baggrund af arbejdsgruppens kommissorium, var overraskende, at arbejdsgruppens arbejde blev indstillet uden afgivelse af rapport, og at dette skete med den begrundelse, at arbejdet ”ikke længere var aktuelt”. Og det forekom også ombudsmanden overraskende, at arbejdsgruppens forskellige udkast til rapporter ikke var indgået i forberedelsen af overenskomstforhandlingerne. Ombudsmanden henviste herved til, at de foreliggende udkast virkede ganske gennemarbejdede og til, at formålet med arbejdsgruppens arbejde netop var at forberede de pågældende overenskomstforhandlinger. Dette forhold fik ombudsmanden til at tilføje, at en samlet vurdering efterlod det indtryk, ”at der kan have været planlagt og disponeret netop med sigte på – ud fra for så vidt forståelige hensyn til det offentliges forhandlingsposition – at undgå, at de omhandlede dokumenter blev undergivet aktindsigt”. Ombudsmanden udtalte herefter: ”En sådan ’offentlighedstænkning’ kan efter min opfattelse i almindelighed ikke anses for ulovlig, men det er naturligvis under alle omstændigheder meget uheldigt, hvis den fører til fremgangsmåder  (’krumspring’), der må anses for uhensigtsmæssige, f.eks. ved, at der ikke gøres tilstrækkelig praktisk brug af relevante dokumenter.”

3. 3 journalister søgte i sag nr. 2013-13 aktindsigt i oplysninger i Moderniseringsstyrelsens Indkøbsdatabase om ministeriernes brug af it-konsulenter i 2011. Efter den dagældende offentlighedslov var der ikke ret til aktindsigt i databaser, og da der ikke eksisterede dataudtræk mv. om de ønskede oplysninger fra basen, var ombudsmanden enig med Moderniseringsstyrelsen i, at journalisterne ikke havde krav på oplysningerne efter offentlighedsloven. Under sin behandling af sagen havde Moderniseringsstyrelsen overvejet, om oplysningerne skulle udleveres på baggrund af princippet om meroffentlighed, men havde ikke fundet grundlag herfor. Som begrundelse for denne del af afgørelsen havde styrelsen anført, at det ikke ville være muligt for styrelsen at indestå for oplysningernes validitet. En udarbejdelse af oversigter og opgørelser, hvis validitet styrelsen kunne stå inde for, forudsatte en ressourcekrævende indsats i form af høring af de ministerier, som havde leveret til databasen.

Der var efter ombudsmandens opfattelse forhold, der kunne tale for, at validitetshensyn ikke i sig selv kan inddrages som et sagligt og relevant kriterium ved vurderingen af spørgsmål om meroffentlighed, men at det måtte betragtes som et principielt og uafklaret spørgsmål, der gav anledning til væsentlig tvivl. Under disse omstændigheder, og da et forslag til en ny offentlighedslov var under behandling i Folketinget, fandt ombudsmanden det mest korrekt at orientere Justitsministeriet om sagen med henblik på, at ministeret kunne overveje en lovgivningsmæssig afklaring af spørgsmålet. På denne baggrund valgte ombudsmanden ikke at tage endelig stilling til, om Moderniseringsstyrelsens afslag på meroffentlighed var berettiget.

4. Baggrunden for sag nr. 2013-15 var en anmodning om aktindsigt fra journalist A i SKAT’s produktionsplan for 2013. A skrev til ministeriet, at han ønskede aktindsigt i hele planen, og at ministeriet ville følge en ulovlig fremgangsmåde, hvis ministeriet ville dele produktionsplanen op i flere dele i forbindelse med udlevering til medierne (hvis ministeriet ”slicede” materialet) – et indtryk A havde fået efter en telefonsamtale med ministeriet. I så fald ville ministeriet få en  ”ombudsmandssag ” på halsen.

En særlig rådgiver, B, i ministeriet ringede A op, og A optog telefonsamtalen og sendte en lydfil af samtalen til ombudsmanden med en klage.

Ombudsmanden startede med at konstatere, at ministeret ikke havde behandlet og taget stilling til A’s anmodning om aktindsigt, hvilket ombudsmanden fandt meget beklageligt. Dernæst udtalte ombudsmanden, at han på baggrund af en gennemgang af lydfilen anså Skatteministeriets telefoniske reaktion på A’s anmodning for fuldstændig uacceptabel.  Ombudsmanden hæftede sig ved, at B under samtalen havde talt om, hvad der havde ”provokeret” ham, hvad han havde opfattet som ”aggressivt”, og hvad han havde ”oplevet” fra andre journalister med hensyn til at ”kræve det på den måde dér”, og hvordan han oplevede at blive ”truet” med en ombudsmandssag. B’s tilkendegivelser under samtalen kunne nærliggende efterlade det indtryk, at A’s henvendelser kunne få betydning for det fremtidige samarbejde mellem ministeriet og A. Der syntes efter ombudsmandens opfattelse at være tale om en bekymrende mangel på forståelse for, hvad der i en situation som den foreliggende er en særlig rådgivers rolle og opgave. Ombudsmanden tilføjede, at B’s reaktion efter hans opfattelse var meget problematisk i forhold til princippet i ombudsmandslovens § 13, stk. 1, om, at enhver kan klage til ombudsmanden.

Ombudsmanden fandt i medfør af ombudsmandslovens § 24 grundlag for at underrette Folketingets Retsudvalg og Skatteministeriet om sagen. Han underrettede endvidere Folketingets Skatteudvalg.

5. I sag nr. 2013-18 opstod der spørgsmål om den rette anvendelse af udlændingelovens § 4 c om visumkarens. Ifølge § 4 c, stk. 1, kan en udlænding ikke få visum, hvis udlændingen efter indrejsen uden fornøden tilladelse opholder sig i Danmark eller et andet Schengenland ud over det tidsrum, der er angivet i det udstedte visum. Perioden, hvor vedkommende er udelukket fra visum, er 5 eller 3 år. Ifølge § 4 c, stk. 2, gælder stk. 1 ikke, hvis udlændingen godtgør, at overskridelsen af det tidsrum, der er fastsat i visummet, skyldes omstændigheder, ”der ikke kan lægges udlændingen til last, eller hvis der foreligger ganske særlige grunde”. I den konkrete sag fik A, som var udlænding, og gift med B, som var dansk statsborger, visum til at opholde sig i 90 dage inden den 24. december 2010. A indrejste til Schengenområdet den 25. september 2010. Den 30. november 2010 fødte A sin og B’s søn i Danmark. Den 20. december 2010 søgte A om forlængelse af visummet, men fik den 12. januar 2011 afslag. Den 3. marts 2011 udrejste A sammen med sønnen, og den 16. juni s.å. fik både hun og sønnen afslag af Udlændingestyrelsen på nyt visum, og A fik meddelelse om, at hun tidligst kunne få nyt visum den 4. marts 2016. Denne afgørelse påklagede B til Justitsministeriet, som den 31. oktober 2011 stadfæstede styrelsens afgørelse; samtidig fremgik det af ministeriets brev, at visumudelukkelsen også omfattede sønnen.

Efter at have modtaget en klage fra B anmodede ombudsmanden Udlændingestyrelsen og Justitsministeriet om at udtale sig om, hvorvidt A’s tidligere ulovlige ophold kunne lægges sønnen til last, samt om der forelå særlige grunde, således at karenstiden på 5 år ikke fandt anvendelse på barnet. Justitsministeriet genoptog sagen og beklagede meget, at sønnen havde fået visumkarens. Ombudsmanden erklærede sig enig i ministeriets beklagelser og noterede sig, at Udlændingestyrelsen havde oplyst, at den fremover i tilsvarende sager udtrykkeligt vil oplyse, at en afgørelse om visumkarens ikke gælder for medfølgende mindreårige børn.

6. International Press Centre (IPC) nægtede i sag nr. 2013-20 at godkende (akkreditere) journalist A forud for det sydkoreanske statsbesøg i maj 2011. I forbindelse med sin behandling af klagen tog ombudsmanden stilling til, om IPC var en del af den offentlige forvaltning og dermed omfattet af ombudsmandens kompetence, jf. ombudsmandslovens § 7. På baggrund af nærmere redegørelser fra Udenrigsministeriet og IPC om det retlige grundlag for IPC’s aktiviteter fandt ombudsmanden, at IPC måtte betragtes som en del af den offentlige forvaltning og dermed, at centeret var omfattet af hans kompetence. Ombudsmanden lagde vægt på, at IPC er en selvejende institution, hvis drift bl.a. finansieres af tilskud, som bevilges på finansloven, at IPC ledes af en bestyrelse, der repræsenterer Udenrigsministeriet, at den daglige leder udpeges af ministeriet, at den daglige leder i samarbejde med bestyrelsen og Udenrigsministeriet udarbejder IPC’s budget, samt at beslutninger om ændring af vedtægterne samt om eventuel opløsning træffes af Udenrigsministeriet efter høring af bestyrelsen. 

7. En elev, A, blev i sag nr. 2013-24 bortvist fra Høng Gymnasium og HF. Skolen, som er en selvejende institution, omfatter en undervisningsdel og en kostafdeling. Ombudsmanden kunne uden videre slå fast, at han var kompetent til at behandle klager over undervisningsdelen, da det i § 1 i lov om institutioner for almengymnasiale uddannelser og almen voksenuddannelse m.v. er fastsat, at institutioner omfattet af loven er ”selvejende institutioner inden for den offentlige forvaltning”. Ifølge forarbejderne til loven betyder dette, at de pågældende institutioner er omfattet af forvaltningsloven, offentlighedsloven og ombudsmandsloven. Efter at have indhentet yderligere oplysninger fra Ministeriet for Børn og Undervisning meddelte ombudsmanden, at det var hans opfattelse, at han også var kompetent i forhold til kostafdelingen.

8.  Sag nr. 2013-25 drejede sig om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 b om humanitær opholdstilladelse. En kvinde, A, som var statsborger i et vestafrikansk land, indrejste i august 2000 til Danmark og søgte om asyl, men fik afslag. I 2002 afslog Integrationsministeriet at give A humanitært ophold, og ministeriet afslog i 2007 en anmodning fra A om genoptagelse, da hun ifølge udlændingeregistret var forsvundet og skønnedes udrejst af Danmark. I 2010 blev A af Østre Landsret idømt 8 års fængsel for narkotikakriminalitet, men blev frifundet for en påstand om udvisning. Retten havde herved lagt vægt på, at A var smittet med HIV og på, at det var usikkert, om der var muligheder for at behandle A for sygdommen i hendes hjemland.

A’s advokat søgte på ny om genoptagelse af sagen om humanitær opholdstilladelse og henviste til dommen. A’s advokat sendte efter forespørgsel fra Justitsministeriet nye lægelige oplysninger om A, som viste, at A var HIV-inficeret, men at hun ikke havde følgesygdomme til infektionen. Efter ministerets praksis kunne disse forhold ikke begrunde en humanitær opholdstilladelse. I overensstemmelse med ministeriets praksis, som den var beskrevet i et notat, fandt ministeriet heller ikke anledning til at indhente oplysninger om behandlingsmulighederne i A’s hjemland. Ministeriet lagde også vægt på, at A ikke havde nogen særlig tilknytning til det danske samfund, og at der ikke var oplysninger om, at A manglede eller havde ringe tilknytning til hjemlandet. I januar og juni 2013 afslog ministeriet ansøgninger fra A’s advokat om genoptagelse af sagen.

A’s advokat klagede til ombudsmanden og gjorde bl.a. gældende, at Justitsministeriet havde undladt at inddrage væsentlige kriterier, herunder hensynet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, artikel 2 om retten til livet, og til artikel 3 om retten til ikke at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Advokaten henviste til, at en eventuel udsendelse af A til hendes hjemland ville udgøre en krænkelse af disse bestemmelser, hvis hun ikke kunne blive behandlet tilstrækkeligt i det pågældende land.

Ombudsmanden fandt ikke, at der var udsigt til, at han kunne kritisere resultatet af ministeriets oprindelige afgørelse eller afgørelserne om afslag på genoptagelse. Han valgte derfor at afslutte sagen uden forelæggelse for ministeriet. Ombudsmanden lagde herved vægt på, at den praksis, som var beskrevet i det nævnte notat om praksis for meddelelse af humanitær opholdstilladelse – herunder beskrivelsen af, hvornår mulighederne for behandling i hjemlandet undersøges – var fremlagt for Folketinget, og at ombudsmanden måtte anse den beskrevne praksis for tiltrådt af Folketinget.

9. Sag nr. 2013-27 angik spørgsmålet om berettigelsen af, at en kommune krævede tilbagebetaling af sociale ydelser, der var udbetalt til personer som ”reelt enlige”. Det drejede sig om en kvinde, A, og en mand, B, som begge havde modtaget ydelser som enlige. Kommunen havde modtaget en anonym anmeldelse om, at A og B levede i et ægteskabslignende forhold. Anmeldelsen gav anledning til, at kommunen undersøgte både A’s og B’s forhold og fandt, at A havde modtaget fripladstilskud og ordinært og ekstraordinært børnetilskud med urette, og at B uretmæssigt havde modtaget ordinært og ekstraordinært børnetilskud for samme periode. Det sociale nævn stadfæstede disse afgørelser med den begrundelse, at A og B i den relevante periode ikke havde været reelt enlige, og at de havde modtaget ydelserne i ond tro.

Såvel A som B klagede til ombudsmanden over de trufne afgørelser. Efter at have undersøgt de 2 sager og på baggrund af oplysninger i de modtagne klager fandt ombudsmanden det rigtigst at oversende sagerne til Ankestyrelsen med et brev, hvori han pegede på nogle problemer med oplysningsgrundaget for de trufne afgørelser. Ankestyrelsen optog begge sager til behandling og ændrede begge afgørelser til fordel for henholdsvis A og B. Ankestyrelsen fandt ikke, at der havde været tilstrækkelige oplysninger til at sandsynliggøre, at A og B levede i et ægteskabslignende forhold med fælles husførelse i den relevante periode. Ankestyrelsen ændrede således afgørelserne og bestemte, at hverken A eller B skulle betale de modtagne ydelser tilbage.