Udtalelser om almindelige forvaltningsretlige spørgsmål i beretningen 2012

Næsten alle de sager, som er offentliggjort som beretningssager i løbet af 2012, rummer udtalelser om eller en stillingtagen til forvaltningsretlige spørgsmål af mere generel karakter. I denne artikel fremdrages sådanne spørgsmål både for at lette det for læsere af beretningen at finde frem til de mere principielle udsagn og for at give et samlet indtryk af den betydning, sådanne spørgsmål har haft i løbet af året.

Artiklen er systematiseret på samme måde som afsnit II i de tidligere beretninger. Der er tre hovedafsnit: et, der handler om sagsbehandlingsspørgsmål, et, der angår hjemmelsproblemer, og et sidste afsnit, hvori der omtales problemer, som knytter sig til kontrollen med forvaltningen. Inden for de enkelte afsnit benyttes i hovedsagen den almindelige inddeling i den forvaltningsretlige litteratur af de forskellige problemstillinger såsom aktindsigt, partshøring, magtfordrejning, tilbagekaldelse osv.

Gengivelsen af de enkelte sager er i disse afsnit meget summarisk og koncentreret om de forhold, der belyser de forvaltningsretlige problemstillinger. Udtalelserne er derfor ikke altid gengivet med nøjagtigt de formuleringer, der er brugt i de oprindelige udtalelser, men er nogle steder sprogligt sat ind i en sammenhæng, hvor andre formuleringer har været mere naturlige. Af de samme grunde er sagernes faktiske forhold beskrevet meget kort og i visse tilfælde forenklet i forhold til sagernes faktiske forløb.

 

 

A. Sagsbehandlingsspørgsmål

Mange sager hos ombudsmanden handler om myndighedernes sagsbehandling. Også i år er spørgsmål som afgørelsesbegrebet, partshøring, officialprincippet osv. repræsenteret i udtalelserne. Der er dog ligesom sidste år særligt mange sager om aktindsigt efter offentlighedsloven. Hvis disse sager, som i en vis forstand kan henføres til deres helt egen kategori, ikke medregnes som udtalelser om egentlige sagsbehandlingsspørgsmål, er antallet af udtalelser om sagsbehandlingsspørgsmål relativt set faldet lidt i forhold til tidligere.

 

1. Afgørelsesbegrebet

Forvaltningsloven gælder for de fleste af reglernes vedkommende kun i sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse. Hermed sigtes der ifølge forarbejderne til loven til sager, hvori der er udfærdiget retsakter, dvs. udtalelser, der går ud på at fastslå, hvad der er eller skal være ret i det foreliggende tilfælde.

Afgørelsesbegrebet spiller også en rolle for den administrative rekurs, idet det almindelige udgangspunkt er, at retten til at klage til overordnede administrative myndigheder begrænser sig til den underordnede myndigheds afgørelser og den del af sagsbehandlingen, som har umiddelbar betydning for afgørelsens indhold.

Ombudsmanden har forholdt sig til afgørelsesbegrebet i fire af de sager, som er offentliggjort som beretningssager i 2012.

a. En teknisk skole udelukkede i sag nr. 2012-9 en elev, A, fra undervisningen på grundforløbet til uddannelsen til webintegrator, fordi A’s faglige kvalifikationer var så svage, at skolen ikke mente, at A ville være i stand til at gennemføre uddannelsen. A henvendte sig til Undervisningsministeriet, som indhentede en udtalelse fra skolen. Derpå meddelte ministeriet i et brev til A, at skolens redegørelse i sagen var fuldt tilfredsstillende, og at skolen havde ”truffet en velbegrundet afgørelse med hensyn til dine muligheder for at gennemføre en webintegratoruddannelse”. Ministeriet anførte over for ombudsmanden, at dette svar var en vejledende udtalelse og ikke en afgørelse, og at der derfor ikke blev tale om at tildele A de processuelle rettigheder, som forvaltningsloven giver parter i afgørelsessager.

Ombudsmanden var ikke enig i denne opfattelse. Efter hans mening vurderede ministeriet i brevet skolens beslutning om at framelde A og afslå en ny tilmelding. Ministeriet foretog dermed en vurdering af A’s retlige position for så vidt angik hans muligheder for at deltage i undervisningen. Ministeriet skulle derfor have partshørt A efter forvaltningslovens § 19 og givet ham en begrundelse efter §§ 22 og 24.

b. SKAT havde i sag nr. 2012-12 givet A et bindende svar om værdien af anparter i et anpartsselskab, såfremt han flyttede til udlandet. Knap fem måneder efter at A var flyttet til England, meddelte SKAT A, at SKAT ikke længere anså sig for bundet af svaret, og henviste til, at de forudsætninger, svaret var afgivet under, havde ændret sig. SKAT oplyste ikke, hvilken værdi anparterne herefter skulle sættes til. A klagede over meddelelsen til Landsskatteretten, som afviste klagen, da den nye meddelelse ikke var en afgørelse, men en ”servicemeddelelse”.

Ombudsmanden fandt derimod, at den nye meddelelse fra SKAT var en afgørelse i skatteforvaltningslovens og forvaltningslovens forstand. Uanset at der ikke ved den nye meddelelse var taget stilling til værdiansættelsen af anpartsposten, var der givet udtryk for, at A ikke længere kunne støtte ret på det oprindelige bindende svar. Dette måtte efter ombudsmandens opfattelse anses for en væsentlig ændring af A’s retsstilling. A’s berettigede forventning om, hvor meget han skulle betale i skat, var således bortfaldet. Desuden talte reale grunde for, at en meddelelse som den foreliggende burde kunne påklages særskilt. Det måtte anses for rimeligt, at A særskilt, dvs. uden at det skete som et led i en helt ny sag, kunne få prøvet, om forudsætningerne for det oprindelige svar var bristet på en sådan måde, at svaret i medfør af skatteforvaltningslovens § 25, stk. 2, måtte anses for bortfaldet. 

Ombudsmanden tilføjede, at det fulgte af det anførte, at de processuelle regler i forvaltningsloven og skatteforvaltningsloven skulle iagttages ved meddelelser som den foreliggende.

c. I sag nr. 2012-17 lagde ombudsmanden til grund, at Ankestyrelsens stadfæstelse af et afslag fra en overlæge ved en fertilitetsklinik på en anmodning om behandling med kunstig befrugtning, under henvisning til at det ansøgende par var uegnet til at drage omsorg for et barn efter fødslen, var en afgørelse, som var omfattet af forvaltningslovens begrundelsespligt.

d. En omberegning af kontanthjælp til sygedagpenge blev i sag nr. 2012-27 anset for en afgørelse. Derfor burde opgørelsen fra kommunen have været ledsaget af en klagevejledning.

 

2. Inkompetence

Begrebet kompetence dækker i forvaltningsretten over spørgsmålet om, hvilken forvaltningsmyndighed der skal tage sig af en bestemt opgave. I fortsættelse heraf tales der om inkompetence i tilfælde, hvor en forvaltningsmyndighed har behandlet en sag, som henhører under en anden forvaltningsmyndighed eller under domstolene. Groft sagt angår kompetence fordeling af hjemlede beføjelser, mens der tales om manglende hjemmel, såfremt ingen myndighed efter gældende ret har beføjelse til at udføre den pågældende opgave. I to af sagerne fra 2012 forelå der spørgsmål om inkompetence.

a. I sag nr. 2012-2 lagde ombudsmanden til grund, at en sag om udlevering af en dansk statsborger til strafforfølgning i et andet land må anses for en sag om strafferetlig forfølgning, og derfor ikke omfattet af forvaltningslovens regler om partsaktindsigt, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 1. Der var heller ikke ret til aktindsigt efter offentlighedsloven, da en sag om udlevering af en dansk statsborger til strafforfølgning i udlandet må anses for en sag inden for strafferetsplejen, jf. offentlighedslovens § 2, stk. 1, 1. pkt. I stedet burde spørgsmålet om aktindsigt for en journalist, som havde fuldmagt fra den, der skulle udleveres, afgøres efter retsplejelovens §§ 729 a – 729 d. Da Justitsministeriet ifølge udleveringsloven træffer beslutning om udlevering, var Justitsministeriet efter ombudsmandens mening kompetent til at træffe afgørelse om eventuel aktindsigt i udleveringssagens akter i henhold til retsplejeloven.

b. Sag nr. 2012-19 drejede sig om samvær mellem en pige, som var anbragt uden for hjemmet, og henholdsvis hendes forældre og bedsteforældre. Retten for et barn eller en ung, som er anbragt uden for hjemmet, til samvær eller kontakt med pårørende er reguleret i § 71 i lov om social service. Ifølge § 71, stk. 2, træffer kommunalbestyrelsen afgørelse om omfang og udøvelse af samvær. Kommunalbestyrelsen kan dog ikke træffe bestemmelse om, at samvær kun må finde sted mindre end en gang om måneden. En sådan afgørelse sidestilles med afbrydelse af forbindelsen og skal træffes af børn og unge-udvalget. Dette udvalg kan efter § 71, stk. 3, også træffe afgørelse om, at samvær skal foregå overvåget af en repræsentant for kommunen.

Sagen blev rejst af ombudsmanden på eget initiativ på baggrund af en konkret sag, som viste, at den pågældende kommune mente, at afgørelser fra kommunens børn og unge-udvalg alene rettede sig mod forældremyndighedsindehaverne. Efter denne opfattelse henhørte afgørelser om samvær mellem en anbragt pige og hendes bedsteforældre ikke under børn og unge-udvalget, men var omfattet af kommunalbestyrelsens kompetence.

Ifølge servicelovens § 71, stk. 3, er det afgørende for kompetencen ikke den personkreds, der træffes afgørelse om samvær i relation til. Det afgørende er hyppigheden af samværene, og om der er tale om overvåget samvær eller ikke. Kommunen træffer generelt set de mindst indgribende samværsafgørelser, mens børn og unge-udvalget træffer de mest indgribende afgørelser. Herefter anså ombudsmanden børn og unge-udvalget for kompetent i sagen.

 

3. Repræsentation

Den, der er part i en sag, kan ifølge forvaltningslovens § 8, stk. 1, på ethvert tidspunkt af sagens behandling lade sig repræsentere eller bistå af andre. Hvis det er af betydning for sagens afgørelse, kan myndighederne dog kræve, at parten medvirker personligt, jf. § 8, stk. 1, 2. pkt. Bestemmelsen i stk. 1, 1. pkt., gælder desuden ikke, hvis partens interesse i at kunne lade sig repræsentere eller bistå findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, eller hvor andet er fastsat ved lov, jf.
§ 8, stk. 2. 

Herudover er der i lovgivningen bestemmelser om, at en person kan handle på vegne af en anden, jf. bl.a.
§ 2, stk. 1, i lov om forældreansvar og § 5 i værgemålsloven.

En enkelt sag fra beretningen for 2012 angik repræsentation.

a. I sag nr. 2012-5 rejste ombudsmanden på eget initiativ en sag om uddannelsessøgendes mulighed for at lade sig repræsentere af andre, når de benytter selvbetjeningssystemerne minSU og mitUddannelseskort. Systemerne var ikke teknisk indrettet på en sådan måde, at det var muligt, at en repræsentant for parten kunne benytte dem. Ombudsmanden lagde til grund, at Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser var enig med ham i, at hvis denne tekniske mulighed mangler, måtte de studerende undtages fra den pligtmæssige elektroniske kommunikation, i den udstrækning de blev repræsenteret i henhold til forvaltningslovens § 8 eller af forældremyndighedens indehaver. Ombudsmanden gik ligeledes ud fra, at ministeriet var enig med ham i, at de uddannelsessøgende havde krav på udtrykkelig vejledning om deres mulighed for at blive undtaget fra lovgivningens krav om anvendelse af digital kommunikation, for så vidt de blev repræsenteret af andre.

 

4. Vejledningspligt

Ifølge forvaltningslovens § 7, stk. 1, skal en forvaltningsmyndighed i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens område. Og ifølge § 7, stk. 2, skal en forvaltningsmyndighed, der modtager en skriftlig henvendelse, som ikke vedrører dens sagsområde, så vidt muligt videresende brevet til rette myndighed.

Derudover har forvaltningsmyndigheder pligt til på eget initiativ at yde vejledning til borgere, når der foreligger et konkret behov herfor.

En række specialbestemmelser i lovgivningen udvider vejledningspligten i forhold til bestemte typer af sager.

Myndighedernes informationer og råd til borgerne skal være sagligt og faktuelt set korrekte og fyldestgørende.

I 2012 drejede fire sager sig blandt andet om indholdet af vejledningspligten.

a. I sag nr. 2012-3 blev ombudsmanden opmærksom på, at Udlændingeservice ikke gav personer, der havde ansøgt om forlængelse af opholdstilladelse, besked om, at ansøgningen var modtaget og under behandling. Udlændingeservice gav heller ikke direkte løbende besked om, hvor lang tid det ville tage at behandle sagen. I stedet henviste Udlændingeservice de pågældende til at søge information om sagsbehandlingstiden på en hjemmeside eller ringe til styrelsen. Efter ombudsmandens mening skulle ansøgerne have kvitteringsbrev om, at ansøgningen var modtaget, samt individuel underretning om sagsbehandlingstiden.

b. I sag nr. 2012-5 rejste ombudsmanden på eget initiativ en sag om uddannelsessøgendes mulighed for at lade sig repræsentere af andre, når de benytter selvbetjeningssystemerne minSU og mitUddannelseskort. Systemerne var ikke teknisk indrettet på en sådan måde, at det var muligt, at en repræsentant for parten kunne benytte dem. Ombudsmanden lagde til grund, at Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser var enig med ham i, at hvis denne tekniske mulighed mangler, måtte de studerende undtages fra den pligtmæssige elektroniske kommunikation, i den udstrækning de blev repræsenteret i henhold til forvaltningslovens § 8 eller af forældremyndighedens indehaver. Ombudsmanden gik ligeledes ud fra, at ministeriet var enig med ham i, at de uddannelsessøgende havde krav på udtrykkelig vejledning om deres mulighed for at blive undtaget fra lovgivningens krav om anvendelse af digital kommunikation, for så vidt de blev repræsenteret af andre.

c. Sag nr. 2012-8 begyndte med, at en kommune modtog en anonym anmeldelse om, at en kvinde, A, som modtog en række sociale ydelser, levede i et ægteskabslignende forhold. A blev indkaldt til møde og bedt om at redegøre for sine personlige og økonomiske forhold. Efter at have indhentet yderligere oplysninger indkaldte kommunen A til et nyt møde, et ”partshøringsmøde”. Efter dette møde traf kommunen afgørelse om, at A var uberettiget til en række sociale ydelser, samt at hun skulle betale allerede modtagne ydelser tilbage.

Ombudsmanden udtalte blandt andet, at kommunen handlede i strid med tvangsindgrebslovens § 10 ved ikke at have vejledt A om, at hun som mistænkt for at have begået en strafbar handling ikke var forpligtet til at udtale sig.

d. En teknisk skole udelukkede i sag nr. 2012-9 en elev, A, fra undervisningen på grundforløbet til uddannelsen til webintegrator, fordi A’s faglige kvalifikationer var så svage, at skolen ikke mente, at A ville være i stand til at gennemføre uddannelsen. A henvendte sig til Undervisningsministeriet, som indhentede en udtalelse fra skolen. Derpå meddelte ministeriet i et brev A, at skolens redegørelse i sagen var fuldt tilfredsstillende, og at skolen havde ”truffet en velbegrundet afgørelse med hensyn til dine muligheder for at gennemføre en webintegratoruddannelse”. Ministeriet anførte over for ombudsmanden, at dette svar var en vejledende udtalelse og ikke en afgørelse, og at der derfor ikke blev tale om at tildele A de processuelle rettigheder, som forvaltningsloven giver parter i afgørelsessager.

Ombudsmanden var ikke enig i denne opfattelse. Efter hans mening vurderede ministeriet i brevet skolens beslutning om at framelde A og afslå en ny tilmelding. Ministeriet foretog dermed en vurdering af A’s retlige position for så vidt angik hans muligheder for at deltage i undervisningen. Ministeriet skulle derfor have partshørt A efter forvaltningslovens § 19 og givet ham en begrundelse efter §§ 22 og 24.

Ombudsmanden bemærkede, at det i øvrigt var problematisk, hvis ministeriet mente at kunne give vejledende udtalelser, hvori ministeriet forholdt sig til berettigelsen af skolernes konkrete beslutninger om forhold, som ministeriet enten som tilsynsmyndighed eller klageinstans senere vil kunne foretage bindende vurdering af. Særligt i de tilfælde, hvor ministeriet senere vil skulle tage stilling til en klage fra en part, er det betænkeligt, hvis ministeriet allerede har afgivet en vejledende udtalelse. Ved ministeriets fornyede stillingtagen vil der derfor være forhold, der er egnede til at vække tvivl om, hvorvidt ministeriet er tilstrækkeligt upartisk.

 

5. Journalisering

Indtil videre har der ikke været generelle lovregler om journalisering. Med den i 2013 vedtagne nye offentlighedslov er der med virkning fra 1. januar 2014 ændret på denne retstilstand, idet lovens § 15 indeholder en almindelig regel om journalisering. Der er tale om en kodifikation af en almindelig grundsætning om, at offentlige myndigheder har pligt til at holde orden på deres sager ved journalsystemer og omhyggelig journalisering af dokumenter i systemet.

En enkelt af sagerne fra 2012 drejede sig om fejljournalisering og den praktiske betydning af, at journaliseringspligten bliver nøje overholdt.

a. I sag nr. 2012-4 journaliserede Arbejdsskadestyrelsen ved en fejl en klage over en afgørelse på en forkert sag. Fejlen førte til, at klagen ikke blev behandlet på den rigtige sag i næsten et år, samt at klagen blev behandlet som en anmodning om genoptagelse i en anden borgers sag. Den sidste fejl medførte desuden, at en uvedkommende borger fik kendskab til indholdet af den anden borgers klage. Ombudsmanden kritiserede fejlen og gennemgik generelt myndighedernes pligt til at journalisere sagsakter. Ombudsmanden konkluderede, at det utvivlsomt følger af gældende ret, at en myndighed har pligt til at foretage en korrekt og systematisk journalisering.

 

6. Officialprincippet

Det påhviler den enkelte forvaltningsmyndighed selv, eventuelt i samarbejde med andre myndigheder, at fremskaffe de fornødne oplysninger om de foreliggende sager eller dog sørge for, at private, herunder parterne, medvirker til sagens oplysning. Det følger også af princippet, at myndigheden skal påse, at der foreligger et forsvarligt oplysningsgrundlag.

Myndigheder, der afgiver oplysninger og udtalelser til andre myndigheder, er forpligtet til at sørge for, at de oplysninger, der afgives, er dækkende og korrekte. På den anden side må sagens oplysning ikke udstrækkes længere, end hensynet til sagens rigtige afgørelse kan begrunde.

Myndighedernes oplysning af sagerne skal endvidere foregå i overensstemmelse med persondatalovens
§ 5.

Officialprincippet er helt grundlæggende i forvaltningsretten, og spørgsmålet om princippets anvendelse opstår hyppigt i ombudsmandens sager. I 2012 var der kun en, men til gengæld en meget principiel, sag om officialprincippet og dets indhold.

a. Sag nr. 2012-8 begyndte med, at en kommune modtog en anonym anmeldelse om, at en kvinde, A, som modtog en række sociale ydelser, levede i at ægteskabslignende forhold til B. A blev indkaldt til møde og bedt om at redegøre for sine personlige og økonomiske forhold. Efter at have indhentet yderligere oplysninger indkaldte kommunen A til et nyt møde. Efter dette møde traf kommunen afgørelser om, at A var uberettiget til en række sociale ydelser, samt at hun skulle betale allerede modtagne ydelser tilbage.

Ombudsmanden fandt, at sagen på en række punkter ikke var tilstrækkeligt belyst til, at kommunen kunne træffe de nævnte afgørelser. Ombudsmanden anså det for betænkeligt, at kommunen havde tillagt indholdet af den anonyme anmeldelse selvstændig bevismæssig betydning ved afgørelsen af, om A havde et ægteskabslignende forhold til B. Ombudsmanden havde desuden vanskeligt ved at se, at det forhold, at A havde kendt B i flere år, og at B tidligere havde haft adresse på en campingplads, A havde været indehaver af og derfor også boede på, kunne siges at indikere, at de to havde et ægteskabslignende forhold.

B’s boligforhold burde efter ombudsmandens mening have været undersøgt mere indgående end sket. Oplysninger om, at B var medejer af den ejendom, A havde folkeregisteradresse på, men at han var tilmeldt en anden adresse, hvor A’s datter var tilmeldt, kunne efter ombudsmandens opfattelse ikke lægges til grund som relateret til et ægteskabslignende forhold mellem A og B. Der var enighed i sagen om, at B i en vis udstrækning havde ophold på samme matrikel som A, og at hans bil jævnligt var parkeret på ejendommen. Kommunen burde imidlertid have undersøgt, om B muligvis, som oplyst af A, havde ophold i en campingvogn, der var opstillet på ejendommen.

En oplysning om, at A og B var registreret som henholdsvis bruger og ejer af en bil, burde også være undersøgt nærmere, efter at A havde forklaret, at hun havde overdraget bilen vederlagsfrit til B, at det skyldtes forsikringsforhold, at A fortsat var opført som bruger, og at bilen havde en meget begrænset værdi. Det var ombudsmandens opfattelse, at det ikke kunne lægges til grund, at overførslen skyldtes, at der forelå et ægteskabslignende forhold mellem A og B.

En af A bestridt oplysning om, at hun skulle have oplyst, at hun og B spiste sammen dagligt, kunne ikke tillægges væsentlig bevismæssig betydning.

At A havde skrevet breve for B til kommunen og på denne måde optrådt som hans partsrepræsentant, kunne vanskeligt ses som bevis på et parforhold mellem A og B.

At B flere gange havde overført penge til A’s bankkonto, kunne ikke lægges til grund som bevis for en fælles husførelse, da A havde oplyst, at der var tale om tilbagebetaling af et lån fra den periode, hvor B havde boet på A’s campingplads, og kommunen ikke havde undersøgt rigtigheden af denne oplysning.

Desuden fandt ombudsmanden, at kommunen handlede i strid med tvangsindgrebslovens § 10 ved ikke inden møderne at have vejledt A om, at hun, som mistænkt for at have begået en strafbar handling, ikke var forpligtet til at udtale sig. Kommunens efterfølgende afgørelser byggede også på andre oplysninger end dem, som A havde afgivet under møderne. Ombudsmanden fandt derfor ikke grundlag for at indlede en nærmere undersøgelse af, hvilken betydning den manglende vejledning burde have for den bevismæssige vurdering af de oplysninger, der var fremkommet under mødet. Det forhold, at også de oplysninger, A afgav under møderne, blev en del af afgørelsesgrundlaget, gav ikke ombudsmanden anledning til selvstændig kritik.

Endelig kritiserede ombudsmanden, at det sociale nævn havde truffet afgørelse i sagen på et delvist ukorrekt faktisk grundlag om fordeling af nogle penge mellem A og hendes tidligere ægtefælle. Nævnet havde lagt til grund, at A havde delt indtægten fra salget af en rendegraver med B. Det fremgik imidlertid af sagens oplysninger, at A havde solgt rendegraveren sammen med sin tidligere ægtefælle og delt indtægten med ham. Til trods for at A i et brev til nævnet havde gjort opmærksom på fejlen og i klagen til ombudsmanden på ny havde påpeget fejlen, undlod nævnet i en afgørelse til A og i en udtalelse til ombudsmanden at korrigere fejlen. Ombudsmanden udtalte, at det var en klar fejl, at nævnet traf afgørelse på et delvist ukorrekt faktisk grundlag og fastholdt denne faktuelle fejl i en udtalelse til ham.

 

7. Partshøring

Kan en part ikke antages at være bekendt med, at en myndighed er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må myndigheden ikke træffe afgørelse, før den har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at udtale sig, jf. forvaltningslovens § 19, stk. 1. Dette gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Partshøringspligten begrænses ved en række undtagelser i § 19, stk. 2.

Bestemmelsen suppleres i forhold til bestemte kategorier af sager af ulovbestemte grundsætninger. I sager om afskedigelse på grund af samarbejdsvanskeligheder eller uegnethed gælder således en ulovbestemt udvidet partshøringspligt.

Forvaltningslovens § 21 indeholder en bestemmelse, som er nært beslægtet med § 19, og hvorefter en part på ethvert tidspunkt af sagens behandling kan forlange, at sagens afgørelse udsættes, indtil parten har afgivet en udtalelse til sagen.

Der findes desuden i lovgivningen andre procedureregler end § 19, stk. 1, hvorved parten sikres adgang til at udtale sig, inden der træffes afgørelse, blandt andet kapitel 4 i tjenestemandsloven om tjenesteforhør samt §§ 19 og 20 i skatteforvaltningsloven.

Disse regler om partshøring er helt grundlæggende i forvaltningsretten, idet de både understøtter og udbygger officialprincippet og sikrer, at parten kommer til orde, inden der træffes afgørelse.

I beretningen for 2012 er der en enkelt sag om partshøring.

a. Sag nr. 2012-8 startede med, at en kommune modtog en anonym anmeldelse om, at en kvinde, A, som modtog en række sociale ydelser, levede i et ægteskabslignende forhold. A blev indkaldt til møde og bedt om at redegøre for sine personlige og økonomiske forhold. Efter at have indhentet yderligere oplysninger indkaldte kommunen A til et nyt møde. Efter dette møde traf kommunen afgørelse om, at A var uberettiget til en række sociale ydelser, samt at hun skulle betale allerede modtagne ydelser tilbage.

Ombudsmanden fandt, at sagen på en række punkter ikke var tilstrækkeligt belyst til, at kommunen kunne træffe de nævnte afgørelser.

Ombudsmanden mente blandt andet, at der ikke under de to møder var sket en partshøring, som opfyldte kravene i forvaltningslovens § 19, stk. 1. Oplysningerne burde have været forelagt for A skriftligt, idet hun skulle forholde sig til en lang række faktiske oplysninger, som hun ikke var bekendt med i forvejen, og som hun alene fik forelagt mundtligt. Behovet for en skriftlig partshøring blev i betydelig grad understreget af den bevismæssige betydning, som det sociale nævn og kommunen tillagde udtalelserne. Da A senere blev gjort bekendt med de faktiske oplysninger, og da hun havde mulighed for at kommentere dem over for det sociale nævn, foretog ombudsmanden sig ikke yderligere vedrørende spørgsmålet om partshøring.

I anledning af en påstand fra A om, at hendes sagsbehandler ikke havde villet modtage hendes kommentarer, mindede ombudsmanden om, at det følger af § 21 i forvaltningsloven, at en part på ethvert tidspunkt af sagens behandling kan forlange, at sagens afgørelse udsættes, indtil parten har afgivet udtalelse i sagen. Da oplysningerne om, at kommunen ikke ønskede at modtage A’s kommentarer, ikke kunne bekræftes af sagens øvrige oplysninger, havde ombudsmanden ikke grundlag for at foretage sig yderligere vedrørende dette spørgsmål.

 

8. Aktindsigt for personer, der ikke er parter

Retten for almenheden til at få indsigt i dokumenter og oplysninger hos den offentlige forvaltning er reguleret i offentlighedsloven. Loven bygger på et princip om, at dokumenter skal udleveres, medmindre lovens undtagelsesbestemmelser berettiger myndigheden til at undtage dokumenter eller oplysninger i disse fra indsigt eller begrænse retten til indsigt. Herudover indeholder loven en regel om ret til egenaccess samt giver forvaltningen mulighed for at give aktindsigt i videre omfang, end loven tilsiger, medmindre en sådan udlevering er i strid med tavshedspligten. Loven suppleres af en række særlige lovbestemmelser om ret til indsigt, herunder især lov om aktindsigt i miljøoplysninger.

Der er i beretningen for 2012 seks sager om aktindsigt.

a. Ombudsmanden fandt i sag nr. 2012-2 ikke, at der var ret til aktindsigt efter offentlighedsloven i en sag om udlevering af en dansk statsborger til strafforfølgning i udlandet, da en sådan sag må anses for en sag inden for strafferetsplejen, jf. offentlighedslovens § 2, stk. 1, 1. pkt. I stedet burde spørgsmålet om aktindsigt for en journalist, som havde fuldmagt fra den, der skulle udleveres, afgøres efter retsplejelovens §§ 729 a – 729 d.

b. Et folketingsmedlem, A, som efter folketingsvalget i september 2011 var kandidat til en ministerpost, blev i sag nr. 2012-13 indkaldt til møde i Statsministeriet med deltagelse af blandt andre departementscheferne for Statsministeriet og Justitsministeriet. På mødet fik A forevist et notat fra PET med oplysninger, som ministerierne mente var af betydning for hans muligheder for at blive minister. Samtidig fik han mundtligt pålæg i henhold til forvaltningslovens § 27, stk. 3, om tavshedspligt med hensyn til oplysningerne i notatet.

Ifølge § 27, stk. 3, er det en betingelse for et tavshedspålæg som det foreliggende, at de fortrolige oplysninger blev videregivet til den pågældende, uden at myndigheden var forpligtet hertil. Ombudsmanden fandt ikke tilstrækkeligt grundlag for at tilsidesætte myndighedernes vurdering af, at A ikke havde ret til aktindsigt i de pågældende oplysninger, og dermed heller ikke for at kritisere afgørelsen om, at der kunne meddeles A tavshedspålæg efter § 27, stk. 3.

Ombudsmanden lagde ved denne vurdering til grund, at oplysningerne ikke kunne undtages efter § 2 i offentlighedsloven om sager inden for strafferetsplejen. Ombudsmanden fandt dog ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at tilsidesætte Justitsministeriets vurdering, hvorefter hensynet til forebyggelse af lovovertrædelser mv. med afgørende vægt talte imod, at der skulle gives aktindsigt, jf. offentlighedslovens
§ 13, stk. 1, nr. 3, sammenholdt med § 4, stk. 2. Ombudsmanden tillagde det i den forbindelse betydning, at ombudsmanden tidligere har accepteret PET’s praksis om, at der efter en konkret vurdering ikke gives aktindsigt i materiale, som efterretningstjenesten har om en person.

c. Journalist A bad i sag nr. 2012-16 om aktindsigt i korrespondancen mellem kongehuset og den danske ambassade i Riyadh om dronningens tildeling af storkorset til kongen af Bahrain. Udenrigsministeriet afslog ansøgningen i henhold til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2 (om rigets forhold til fremmede magter), for så vidt angik oplysninger, som var fremkommet i en fortrolig dialog mellem kongehuset i Bahrain og den danske ambassade. Desuden kunne hele korrespondancen ifølge ministeriet undtages i henhold til generalklausulen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6. Ministeriet lagde herved vægt på, at ordenstildelinger i princippet ikke er omfattet af offentlighedsloven, da der er tale om en privat beføjelse for dronningen. Kongehuset er imidlertid afhængigt af ambassadens bistand, når der skal etableres kontakt til – og udveksles oplysninger med – fremmede statsoverhoveder forud for kongehusets besøg i udlandet, herunder om eventuel udveksling af ordener.

Ombudsmanden anså det ikke for tilstrækkeligt til at anvende § 13, stk. 1, nr. 2, at ministeriet i generelle vendinger havde begrundet afslaget med, at oplysningerne var fremkommet i en fortrolig dialog mellem ambassaden og kongehuset i Bahrain. Ombudsmanden fandt dog ikke tilstrækkeligt grundlag for at kritisere ministeriets anvendelse af § 13, stk. 1, nr. 6. Ombudsmanden lagde herved særlig vægt på, at regentens tildeling af ordener er en særlig type af sager, som ifølge offentlighedslovens forarbejder udtrykkeligt falder helt uden for loven, og at kongehuset, som påpeget af ministeriet, befinder sig i en ganske særlig situation, idet kongehuset er afhængigt af ambassadernes bistand, når der som her er tale om tildeling af ordener til udenlandske statsoverhoveder.

Ombudsmanden kunne endvidere ikke kritisere, at ministeriet havde vurderet, at der ikke var grundlag for at give meraktindsigt efter offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt.

d. Statens Serum Institut (SSI) indgik i sag nr. 2012-21 en kontrakt om at foretage en undersøgelse af forekomsten af den multiresistente stafylokokbakterie MRSA hos nogle kongresdeltagere ved Dansk Svineproduktions (DSP) kongres den 21. og 22. oktober 2008. Kontrakten, som blev indgået med DSP, indeholdt en fortrolighedsklausul.

A anmodede SSI om aktindsigt i undersøgelsens resultater og fik afslag. Afgørelsen blev truffet på grundlag af offentlighedsloven. Efter ombudsmandens mening burde oplysningerne i sagen anses for miljøoplysninger, og afgørelsen burde derfor være truffet i henhold til lov om aktindsigt i miljøoplysninger. Ombudsmanden lagde på grundlag af sagens oplysninger til grund, at MRSA-bakterier kan udgøre en risiko for menneskers sundhed, at luften i svinestalde kan indeholde disse bakterier, og at bakterierne kan smitte mennesker, der færdes i stalden. Ombudsmanden bemærkede, at det efter det bag ved loven liggende EU-direktiv ikke var nødvendigt for at anse en oplysning for en miljøoplysning, at der var påvist, at menneskers sundhedstilstand er blevet påvirket af tilstanden i et miljøelement. Der skal bare være tale om, at tilstanden kan påvirkes.

Ombudsmanden var enig med myndighederne i, at oplysningerne om prøveresultater for de enkelte deltagere i undersøgelsen med angivelse af navn, adresse mv. kunne undtages fra aktindsigt i henhold til
§ 12, stk. 1, nr. 1, sammenholdt med § 2, stk. 3, i lov om aktindsigt i miljøoplysninger. Ombudsmanden henviste til, at der var tale om oplysninger om helbredsforhold, som uden videre ville kunne undtages som oplysninger, der vedrører enkeltpersoners private forhold. Uanset at offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, skal anvendes restriktivt, når der er tale om miljøoplysninger, var ombudsmanden enig i, at oplysninger om ikke-anonymiserede prøveresultater kunne undtages efter de nævnte bestemmelser.

Myndighederne mente, at alle de øvrige oplysninger i sagen kunne undtages efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5, jf. § 2, stk. 3, i miljøoplysningsloven. Offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5, hjemler adgang til at begrænse retten til aktindsigt, i det omfang det er nødvendigt af hensyn til det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed. I henhold til miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, forudsætter undtagelse efter bl.a. § 13, stk. 1, nr. 5, at vedkommende myndighed foretager en konkret afvejning af offentlighedens interesser, der varetages ved udlevering af miljøoplysninger, over for de interesser, der varetages ved at afslå udlevering. Det forhold, at undersøgelsen var foretaget som et led i SSI’s indtægtsdækkede virksomhed, var ikke i sig selv ensbetydende med, at offentlighedslovens regler ikke gjaldt for den del af instituttets virksomhed, og heller ikke med, at SSI ikke skulle foretage en konkret vurdering af det materiale, der ønskedes aktindsigt i. Hvad SSI måtte have forpligtet sig til i kontrakten med DSP, var som udgangspunkt uden betydning for meddelelse af aktindsigt.

På den anførte baggrund var ombudsmanden enig i, at selve kontrakten og oplysningerne vedrørende fakturering kunne undtages i henhold til de nævnte bestemmelser. Det samme gjaldt dataene fra selve undersøgelsen, i hvert fald indtil disse var videregivet til kontraktpartneren og bearbejdet og offentliggjort af denne. Da SSI afslog aktindsigt, var undersøgelsesrapporten endnu ikke offentliggjort, og ombudsmanden mente derfor ikke, at han kunne kritisere, at SSI på dette tidspunkt undtog dataene. Efter offentliggørelsen af undersøgelsens resultater var det efter ombudsmandens opfattelse tvivlsomt, om der forelå sådanne væsentlige hensyn til det offentliges økonomi, at dataene stadig kunne undtages fra aktindsigt.

e. Virksomheder, der er omfattet af radio- og fjernsynsloven, dvs. DR og de regionale TV 2-virksomheder, anses for offentlige forvaltningsmyndigheder, og dermed er de omfattet af offentlighedsloven. Radio- og fjernsynslovens § 86, stk. 1, bestemmer dog, at ”sager og dokumenter vedrørende DR og de regionale TV 2-virksomheders programvirksomhed og forretningsmæssige forhold i tilknytning hertil er undtaget fra lov om offentlighed i forvaltningen”.

I sag nr. 2012-23 udtalte ombudsmanden sig generelt om fortolkningen af § 86, stk. 1. Baggrunden for udtalelsen var en konkret sag, hvor DR havde afgjort, at regnskaberne for udgifter til DR’s to korrespondenter i USA i deres helhed var omfattet af § 86, stk. 1.

Ombudsmanden havde i tidligere sager givet udtryk for, at § 86, stk. 1, kun omfattede materiale, der kunne afsløre noget om programvirksomheden, herunder myndighedens redaktionelle processer. Denne opfattelse nuancerede ombudsmanden i denne sag. Ombudsmanden var enig med DR i, at det ikke er en betingelse for at anvende § 86, stk. 1, at det i hvert enkelt tilfælde kan lægges til grund, at aktindsigt i de pågældende sager og dokumenter rent faktisk vil afsløre noget mere konkret om DR’s programvirksomhed mv. Dette følger af bestemmelsens ordlyd, hvorefter de omhandlede forretningsmæssige forhold alene skal have ”tilknytning” til programvirksomheden. Samtidig gav ombudsmanden udtryk for, at der for hvert enkelt dokuments eller sags vedkommende skal foretages en vurdering af den nævnte tilknytning. Det var dog vigtigt at være opmærksom på, at § 86, stk. 1, har en ganske omfattende rækkevidde, og at sager og dokumenter om DR’s forretningsmæssige forhold således i ganske vidt omfang må antages at være omfattet af bestemmelsen. Ombudsmanden udtalte, at dette sidste understregede betydningen af, at DR i hvert enkelt tilfælde vurderede, om der eventuelt kunne gives meraktindsigt.

Ombudsmanden udtalte sig dernæst særskilt om retten til aktindsigt i ”blandede dokumenter”. Baggrunden var, at DR i praksis skelnede mellem situationer, hvor et dokument er udarbejdet i DR uden for programvirksomheden, hvori der indgår oplysninger fra sager og dokumenter vedrørende programvirksomheden, og situationer, hvor de pågældende dokumenter er udarbejdet som et led i selve programvirksomheden. Denne sondring mente ombudsmanden ikke, at § 86, stk. 1, lagde op til, idet det afgørende efter bestemmelsen alene synes at være, om det pågældende dokument eller den pågældende sag vedrører forretningsmæssige forhold i tilknytning til DR’s programvirksomhed. Hvis et dokument eller en sag har denne tilknytning, kan det undtages fra aktindsigt, uden at der foretages en konkret vurdering af de enkelte oplysninger i dokumentet. Der er dog en grænse for, hvor få og/eller ubetydelige oplysninger om programvirksomheden og om forretningsmæssige forhold i tilknytning hertil der kan være i et dokument, for at det kan anses for omfattet af § 86, stk.1.

To af de dokumenter, DR i den konkrete sag havde holdt tilbage, drejede sig om detaljerede regnskaber for DR’s to korrespondenter i USA og havde karakter af at være ”blandede dokumenter”. Efter det ovenfor anførte kunne ombudsmanden ikke kritisere, at dokumenterne i deres helhed var blevet undtaget fra aktindsigt i henhold til § 86, stk. 1. Et samledokument, der indeholdt et fælles regnskab med angivelse af alle udgifter for de to USA-korrespondenter, havde en mere generel og abstrakt karakter og var ikke direkte knyttet til konkrete programmer. Under hensyn til at der var tale om et regnskab, som kun dækkede udgifterne til de to programmedarbejdere og deres produktion af programmer, fandt ombudsmanden dog heller ikke, at han for dette dokuments vedkommende kunne kritisere, at DR havde afslået aktindsigt efter
§ 86, stk. 1.

Ombudsmanden gik ud fra, at DR havde overvejet, om der kunne gives meraktindsigt, men ikke havde fundet grundlag herfor. Dette kunne ombudsmanden heller ikke kritisere.

f. En mand søgte i sag nr. 2012-24 Statsministeriet om aktindsigt i dokumenter vedrørende Justitsministeriets redegørelser om Danmarks tiltrædelse af forskellige EU-traktater. To dokumenter, som indeholdt bidrag til talepapirer, der var udarbejdet i efteråret 2000, blev undtaget i henhold til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6 (opsamlingsbestemmelsen) af hensyn til den interne politiske beslutningsproces. Da Statsministeriet ikke havde anført konkrete omstændigheder, der kunne begrunde, at det næsten 10 år efter dokumenternes udarbejdelse stadig var nødvendigt at undtage dem fra aktindsigt, henstillede ombudsmanden, at sagen blev genoptaget og afgørelsen overvejet på ny. Ministeriet genoptog sagen og udleverede de to dokumenter.

 

9. Partsaktindsigt

Forvaltningsloven giver i kapitel 4 parter en særligt vidtgående ret til aktindsigt i deres egne sager. Retten, som gælder både i forhold til sager, der er behandlet, og sager, som er under behandling, skal ses i sammenhæng med § 11 og § 21 om, at en anmodning om partsaktindsigt og en tilkendegivelse om at fremkomme med en udtalelse bevirker, at myndigheden ikke må træffe afgørelse i sagen, før end henholdsvis aktindsigten er gennemført, eller den pågældende har haft lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Bestemmelserne tjener både til at give en part mulighed for at påvirke forløbet af en verserende sag og til at gøre sig overvejelser om at gå videre med en sag, som er afsluttet.  

Kun en enkelt af årets sager handlede om partsaktindsigt.

a. I sag nr. 2012-2 lagde ombudsmanden til grund, at en sag om udlevering af en dansk statsborger til strafforfølgning i et andet land må anses for en sag om strafferetlig forfølgning og derfor ikke omfattet af forvaltningslovens regler om partsaktindsigt, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 1. I stedet burde spørgsmålet om aktindsigt for en journalist, som havde fuldmagt fra den, der skulle udleveres, afgøres efter retsplejelovens §§ 729 a – 729 d.

 

10. Digital forvaltning

Digitaliseringen af forvaltningen rejser en række tekniske problemer, som for de flestes vedkommende ikke giver anledning til problemer med hensyn til anvendelsen af de almindelige forvaltningsretlige regler. Den digitale teknik lægger imidlertid lejlighedsvis op til tekniske løsninger, som ikke uden videre er forenelige med indholdet af de almindelige forvaltningsretlige krav. Og på andre områder viser det sig, at de digitale løsninger kræver en ny og præciserende fortolkning af de generelle regler.

To sager fra beretningen for 2012 belyste, hvorledes den digitale teknik rejser nye forvaltningsretlige problemstillinger.

a. I sag nr. 2012-5 rejste ombudsmanden på eget initiativ en sag om uddannelsessøgendes mulighed for at lade sig repræsentere af andre, når de benytter selvbetjeningssystemerne minSU og mitUddannelseskort. Systemerne var ikke teknisk indrettet på en sådan måde, at det var muligt, at en repræsentant for parten kunne benytte dem. Ombudsmanden lagde til grund, at Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser var enig med ham i, at hvis denne tekniske mulighed mangler, måtte de studerende undtages fra den pligtmæssige elektroniske kommunikation, i den udstrækning de blev repræsenteret i henhold til forvaltningslovens § 8 eller af forældremyndighedens indehaver. Ombudsmanden gik ligeledes ud fra, at ministeriet var enig med ham i, at de uddannelsessøgende havde krav på udtrykkelig vejledning om deres mulighed for at blive undtaget fra lovgivningens krav om anvendelse af digital kommunikation, for så vidt de blev repræsenteret af andre.

b. Skatteministeriet havde i sag nr. 2012-6 i tilknytning til en bekendtgørelse om digital kommunikation på ministeriets område udsendt en såkaldt SKAT-meddelelse om, hvilke dokumenttyper der ikke behøvede at være underskrevet for at være gyldige. Ombudsmanden udtalte, at det burde fremgå af selve bekendtgørelsen, hvilke dokumenter der var undtaget fra underskriftskravet. Det fulgte af denne opfattelse, at reglerne også burde være kundgjort i Lovtidende, jf. § 2, stk. 2, i lov om udgivelsen af en Lovtidende og en Ministerialtidende.

 

11. Tavshedspligt og videregivelse af fortrolige oplysninger

Spørgsmål om udlevering af oplysninger fra en forvaltningsmyndighed til udenforstående er reguleret i straffelovens §§ 152 – 152 e om tavshedspligt, § 27 i forvaltningsloven, kapitel 4 i persondataloven samt i et stort antal særbestemmelser i lovgivningen. Bestemmelserne skal ses og anvendes i sammenhæng med reglerne om aktindsigt til almenheden efter offentlighedsloven.

To af sagerne fra beretningen for 2012 handlede om tavshedspligt.

a. I sag nr. 2012-4 journaliserede Arbejdsskadestyrelsen ved en fejl en klage over en afgørelse på en forkert sag. Fejlen førte til, at klagen ikke blev behandlet på den rigtige sag i næsten et år, samt at klagen blev behandlet som en anmodning om genoptagelse i en anden borgers sag. Den sidste fejl medførte desuden, at en uvedkommende borger fik kendskab til indholdet af klagen. Da oplysningerne i klagen var af fortrolig karakter og blev gjort tilgængelige for en anden borger, handlede styrelsen i strid med forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6. Det var ligeledes efter ombudsmandens opfattelse i strid med § 27, at Ankestyrelsen sendte en kopi af klagen til parten i den sag, klagen var blevet fejljournaliseret på, da denne søgte om partsaktindsigt i sagen.

b. Et folketingsmedlem, A, som efter folketingsvalget i september 2011 var kandidat til en ministerpost, blev i sag nr. 2012-13 indkaldt til møde i Statsministeriet med deltagelse af blandt andre departementscheferne for Statsministeriet og Justitsministeriet. På mødet fik A forevist et notat fra PET med oplysninger, som ministerierne mente, var af betydning for hans muligheder for at blive minister. Samtidig fik han mundtligt pålæg i henhold til forvaltningslovens § 27, stk. 3, om tavshedspligt med hensyn til oplysningerne i notatet.

Ifølge § 27, stk. 3, er det en betingelse for et tavshedspålæg som det foreliggende, at de fortrolige oplysninger bliver videregivet til den pågældende, uden at myndigheden er forpligtet hertil. Ombudsmanden fandt ikke tilstrækkeligt grundlag for at tilsidesætte myndighedernes vurdering af, at A ikke havde ret til aktindsigt i de pågældende oplysninger, og dermed heller ikke afgørelsen om, at der kunne meddeles A tavshedspålæg efter § 27, stk. 3.

Ombudsmanden mente imidlertid, at det var meget kritisabelt, at tavshedspålægget ikke blev meddelt skriftligt, og at der heller ikke i øvrigt blev sikret anden form for dokumentation for pålæggets eksistens, indhold og rækkevidde. Efter ombudsmandens opfattelse var det under disse omstændigheder særdeles tvivlsomt, om tavshedspålægget kunne håndhæves.

 

12. Begrundelse

Skriftlige afgørelser, der ikke giver den pågældende part fuldt ud medhold, skal ifølge forvaltningslovens
§ 22 være ledsaget af en begrundelse. En begrundelse skal ifølge § 24, stk. 1, indeholde en ”henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet”. Endvidere skal afgørelsen, for så vidt der foreligger et administrativt skøn, angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen, jf. § 24,
stk. 1, 2. pkt. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som har været tillagt betydning for afgørelsen, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 2.

§ 24, stk. 1, 2. pkt., og stk. 2, gælder ikke i de sager, der er nævnt i lovens § 9, stk. 4 (visse straffesager). Begrundelsens indhold kan endvidere begrænses i det omfang, partens interesse i at se begrundelsen bør vige for afgørende hensyn til parten selv eller andre private eller offentlige interesser, jf. § 24, stk. 3.

Den begrundelse, der skal gives, skal være subjektivt rigtig, dvs. afspejle de hensyn og overvejelser, der rent faktisk har været lagt til grund for afgørelsen.

I beretningen for 2012 angik to sager begrundelsespligten.

a. I sag nr. 2012-17 tiltrådte Ankestyrelsen et afslag fra overlægen på en fertilitetsklinik på en anmodning om behandling med kunstig befrugtning til et par, som begge var spastisk lammede kørestolsbrugere. Ankestyrelsen redegjorde i en udtalelse til ombudsmanden nærmere for grundlaget for afgørelsen. Ifølge forarbejderne til lov om kunstig befrugtning er behandling med kunstig befrugtning omfattet af artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention om retten til et familieliv. I betragtning heraf, og af at der som følge heraf alene må gøres en begrænsning i denne ret på baggrund af en rimelig afvejning af det behandlingssøgende pars interesser over for andre relevante interesser, herunder barnets tarv, burde Ankestyrelsens oprindelige begrundelse ifølge ombudsmanden have indeholdt en nærmere angivelse af de hovedhensyn, som var indgået i styrelsens afvejning, og som havde været bestemmende for afgørelsen. 

b. A, som var børnebogsforfatter, søgte i sag nr. 2012-18 Statens Kunstråds Litteraturudvalg om et arbejdslegat. Retsgrundlaget, § 3, stk. 1, nr. 1, og § 4, stk. 1 og 2, i lov om Statens Kunstråd samt § 4 i litteraturloven, indeholdt ingen nærmere angivelse af de kriterier, der skulle lægges til grund ved afgørelser om at yde støtte. Kunstrådets afgørelse beroede derfor på et forvaltningsretligt skøn. Under sagen blev det oplyst, at rådet i praksis lagde vægt på en kvalitetsprøvning af en tekstprøve/illustrationsprøve, som skulle indsendes med den enkelte ansøgning. Udvalget lagde vægt på, om det indsendte var nyskabende, og udvalget gav kun undtagelsesvis støtte til ”læs let-bøger” eller serier.

A fik afslag i et brev af 26. maj 2010, med den begrundelse at udvalget havde vurderet ansøgningen ”på baggrund af ordningens støttekriterier og har prioriteret inden for de midler, som udvalget har til rådighed”. I et brev af 13. oktober 2010 uddybede udvalget begrundelsen og oplyste, at udvalget havde tillagt det afgørende betydning, om ansøgningsmaterialet viste, at arbejdet opfyldte kvalitetskriteriet, og havde vurderet, at ”den fornødne kvalitet ikke var til stede”. I brevene havde udvalget henvist til ”lov om Statens Kunstråd”.

I en udtalelse til ombudsmanden redegjorde udvalget som anført mere indgående for, hvorledes ansøgningen var blevet vurderet. Samtidig oplyste udvalget, at det var udvalgets erfaring, at det er for voldsomt for en ansøger at få et direkte afslag begrundet med manglende kvalitet. Derfor brugte udvalget ofte den mere skånsomme og præcise formidling af afslag med prioritering i forhold til den samlede ansøgerbunke.

Ombudsmanden indledte med at konstatere, at henvisningen til retsgrundlaget var for upræcis: En fyldestgørende henvisning skulle have omfattet alle de ovenfor nævnte bestemmelser i de to love. Det var endvidere i strid med forvaltningslovens § 24, at udvalget i afgørelsen af 26. maj 2010 slet ikke havde angivet, hvilke hensyn der var lagt vægt på. Heller ikke begrundelsen i brevet af 13. oktober 2010 indeholdt en fyldestgørende angivelse af hovedhensynene. Det burde have fremgået, hvilke yderligere kriterier udvalget havde lagt vægt på ved vurderingen af, at A’s ansøgningsmateriale ikke levede op til kravet om litterær kvalitet. Hensynet til skånsomhed kan kun varetages i det meget begrænsede omfang, der er beskrevet i forvaltningslovens § 24, stk. 3, der taler om ”afgørende hensyn til den pågældende selv (…)”. En sådan situation forelå ikke her.

 

 

B. Hjemmelsspørgsmål 

Forvaltningens konkrete afgørelsesvirksomhed er underlagt en række almene retlige begræns­ninger. Særligt væsentligt er legalitetsprincippet, som kort går ud på, at afgørelser, der pålægger borgerne byrder eller tillægger dem rettigheder, skal have hjemmel, typisk i lov eller bekendtgø­relse. Afgørelserne må endvidere ikke stride mod regler fastsat ved lov.

I den udstrækning afgørel­sernes retlige forudsætninger eller deres indhold ikke er beskrevet i hjemmelsgrundlaget, er det overladt til forvaltningen selv at fastlægge de re­levante kriterier og foretage afvejningen samt udforme afgørelsens indhold. Denne udfyldende eller skønsmæssige virksomhed er styret af nog­le grundprincipper, der navnlig er udviklet i dom­stolenes og ombudsmandens praksis.

I det følgende er omtalt en række udtalelser om hjemmelsproblemer. Udtalelserne er systematiseret efter, hvilken type hjemmelsspørgsmål der har foreligget. I alt omfatter afsnittet 12 sager. De fleste af disse angår det grundlæggende spørgsmål, om den pågældende afgørelse har haft fornøden hjemmel.

 

1. Legalitetsprincippet

Forvaltningens afgørelse skal som anført have hjemmel i en anerkendt retskilde og må ikke være i strid med trinhøjere regler. Kravene til retsgrundlagets trinhøjde og karakter beror på, hvor indgribende afgørelsen er i forhold til den pågældende borger. I seks af sagerne fra beretningen for 2012 forelå dette spørgsmål.

a. En forælder klagede i sag nr. 2012-1 til ombudsmanden over, at hans søns skole havde nægtet at udlevere nye skolebøger til elever, som ikke havde afleveret de gamle bøger, samt over, at han var blevet afkrævet erstatning for en bog, sønnen ikke havde afleveret. Ombudsmanden undersøgte ikke den konkrete sag, men undersøgte hjemlen for, at skolen udskød udlevering af nye bøger, indtil de gamle var blevet afleveret, samt hjemmelsgrundlaget for at opkræve betaling for ikke-afleverede bøger.

Ombudsmanden erklærede sig enig med Undervisningsministeriet, som havde udtalt, at kommunen ikke kunne nægte at udlevere undervisningsmidler, indtil de gamle var afleveret. Denne opfattelse støttede ministeriet på, at en kommune ifølge folkeskolelovens § 2 skal sikre alle børn i kommunen vederlagsfri undervisning og i henhold til § 19 stille undervisningsmidler vederlagsfrit til rådighed for eleverne. Denne pligt kunne ikke begrænses af elevernes manglende tilbagelevering af tidligere udleverede undervisningsmidler.

Ombudsmanden var enig med kommunen og Undervisningsministeriet i, at spørgsmålet om erstatning for bortkomne skolebøger måtte afgøres efter dansk rets almindelige regler om erstatning. Ombudsmanden udtalte, at der må gælde et deliktsansvar, dvs. et ansvar uden for kontrakt. Dette betyder, at det objektive ansvar i Danske Lov 5-8-1 om lån til brug ikke finder anvendelse. I øvrigt gælder DL 5-8-1 kun for myndige personer og dermed ikke for personer under 18 år.

Ansvarsgrundlaget må herefter være den såkaldte culparegel, som forudsætter, at en handling kan tilregnes en person som forsætlig eller uagtsom. For børn under 15 års vedkommende betyder dette, at der foreligger ansvar, hvis barnet har handlet anderledes, end børn på dets egen alder normalt handler. Ombudsmanden antog, at man må kunne gå ud fra, at skoleelever i almindelighed (også børn i 0. klasse) ved, at de bøger, de får udleveret, skal afleveres tilbage til skolen efter brug. Dette betyder, at eleverne har pligt til at drage omsorg for de skolebøger, de har fået i deres varetægt. Hvis eleven skal kunne fritages for ansvar, kræver det efter ombudsmandens opfattelse, at eleven kan komme med en plausibel og overbevisende forklaring på, at bogen er gået tabt på hændelig vis.

Hvis skaden er dækket af en tingsforsikring, bortfalder erstatningsansvaret, når bortkomsten er forvoldt ved simpel uagtsomhed, jf. erstatningsansvarslovens § 19, stk. 1, sammenholdt med stk. 2, nr. 1. For børn under 15 år er der endvidere mulighed for at nedsætte erstatningsansvaret eller eventuelt helt lade det bortfalde, jf. erstatningsansvarslovens § 24 a, stk. 1. For børn over 15 år kan ansvaret eventuelt lempes i henhold til den generelle og mere restriktive regel i § 24 i erstatningsansvarsloven.

Ved opgørelsen af det økonomiske tab fandt ombudsmanden, at en bortkommen bog måtte sidestilles med totalskadede bøger, og at udgangspunktet for opgørelsen af tabet må være genanskaffelsesværdien,
jf. § 37 i forsikringsaftaleloven. Hvis bogen skal udgå af undervisningen, er der ikke lidt noget tab, og der skal ikke betales erstatning. Det samme gælder, hvis bogen var så slidt, at den ikke ville kunne bruges af en ny elev.

Forældre hæfter som udgangspunkt ikke for deres børns skadegørende handlinger. I henhold til § 1 i lov om hæftelse for børns erstatningsansvar hæfter forældremyndighedens indehaver dog for skader, barnet er erstatningsansvarligt for efter dansk rets almindelige erstatningsregel, med indtil 7.500 kr. for hver skadegørende handling.

b. Skatteministeriet havde i sag nr. 2012-6 i tilknytning til en bekendtgørelse om digital kommunikation på ministeriets område udsendt en såkaldt SKAT-meddelelse om, hvilke dokumenttyper der ikke behøvede at være underskrevet for at være gyldige. Ombudsmanden udtalte, at det burde fremgå af selve bekendtgørelsen, hvilke dokumenter der var undtaget fra underskriftskravet. Det fulgte af denne opfattelse, at reglerne også burde være kundgjort i Lovtidende, jf. § 2, stk. 2, i lov om udgivelsen af en Lovtidende og en Ministerialtidende.

c. Ombudsmanden gav i sag nr. 2012-7 udtryk for, at Social- og Integrationsministeriet ikke uden udtrykkelig lovhjemmel kunne fastsætte bindende retningslinjer for, hvilke arbejdsopgaver kommunale lægekonsulenter måtte beskæftige sig med. Det er kommunalbestyrelsen, der bestemmer arbejdsopgaver og har instruktionsbeføjelse over for lægekonsulenterne, på samme måde som for andet kommunalt administrativt personale. Baggrunden for ombudsmandens udtalelse, som ministeriet erklærede sig enig i, var, at Pensionsstyrelsen den 4. juli 2011 havde udsendt en skrivelse til samtlige kommuner mv. om lægekonsulenters rolle i sager om førtidspension. I denne skrivelse gav styrelsen udtryk for, at lægekonsulenter ”ikke [har] kompetence til at træffe afgørelse om førtidspension og derfor ikke [bør] udtale sig om, hvorvidt borgeren samlet set opfylder betingelserne for førtidspension eller andre sociale ydelser”. Ministeriet lovede, at ministeriet fremover ville være opmærksomt på, at der ikke i kommunikationen med kommunerne kunne herske tvivl på dette punkt.

d. En teknisk skole udelukkede i sag nr. 2012-9 en elev, A, fra undervisningen på grundforløbet til uddannelsen til webintegrator, fordi A’s faglige kvalifikationer var så svage, at skolen ikke mente, at A ville være i stand til at gennemføre uddannelsen. A henvendte sig til Undervisningsministeriet, som indhentede en udtalelse fra skolen. Derpå meddelte ministeriet i et brev A, at skolens redegørelse i sagen var fuldt tilfredsstillende, og at skolen havde ”truffet en velbegrundet afgørelse med hensyn til dine muligheder for at gennemføre en webintegratoruddannelse”.

I lov om erhvervsuddannelsernes § 50 var der hjemmel til at udelukke elever, som udebliver fra undervisningen eller groft overtræder skolens ordensregler, fra undervisningen. Derudover var der ikke skrevne regler om udelukkelse af elever på grund af deres manglende faglige niveau. Ministeriet havde da heller ikke i brevet til A henvist til bestemmelser i lovgivningen som hjemmel for afgørelsen, men til en retsgrundsætning om, at ”ingen er forpligtet til det umulige”. Da der ikke i lovgivningen var regler om, at elevernes mangelfulde faglige niveau kunne indgå i vurderingen af, om en elev kan meldes fra en erhvervsuddannelses grundforløb, anså ombudsmanden ikke, at der var hjemmel til at melde elever fra på dette grundlag. Det forhold, at de skrevne regler ikke indeholdt en sådan mulighed, og det forhold, at en udelukkelse fra undervisningen i forarbejderne til loven ansås for en meget indgribende sanktion, talte imod at bruge en uskreven retsgrundsætning som eneste hjemmel til at melde en elev fra.

Det var herefter efter ombudsmandens opfattelse ikke i overensstemmelse med gældende ret at melde A fra grundforløbet på grund af hans faglige niveau.

e. En kommune opkrævede i sag nr. 2012-11 et gebyr på 70 kr. pr. kopi af ejendomsskattebilletten. Som hjemmel for denne opkrævning henviste kommunen til § 30 A i ejendomsbeskatningsloven og bekendtgørelsen om kommuners adgang til at opkræve gebyr for meddelelse af ejendomsoplysninger til private. Ombudsmanden var enig med Økonomi- og Indenrigsministeriet i, at ingen af de nævnte bestemmelser indeholdt hjemmel til opkrævning af gebyr for udlevering af kopi af ejendomsskattebilletten. Formålet med den påberåbte hjemmel havde været at kompensere kommunerne for det administrative arbejde, der lå i at udfylde skemaer med en række oplysninger, typisk i forbindelse med ejendomshandler. Den administrative byrde ved at udlevere en kopi af ejendomsskattebilletten var væsentligt mindre. Desuden var udleveringen allerede omfattet af offentlighedsloven og de regler om gebyr, der var fastsat med hjemmel heri.

Ombudsmanden pegede herudover på, at anvendelsen af offentlighedsloven og de gebyrregler, der var fastsat i medfør heraf eller af forvaltningsloven, også blev underbygget af, at retten til aktindsigt efter disse regler omfatter dokumenter, der eksisterer på det tidspunkt, hvor der søges om aktindsigt. Den særlige gebyrregel i § 30 A angik derimod fremstilling af nye dokumenter, som udfyldning af ejendomsoplysnings-
skemaer.

f. A fik i sag nr. 2012-22 tidsbegrænset ansættelse som amanuensis på Aarhus Universitet. Ansættelsen blev flere gange fornyet, senest den 25. februar 2002 til den 10. juli 2002. Den 3. maj 2002 fik A ansættelse med virkning fra 1. august 2002 til 31. juli 2007 som studieadjunkt, en ansættelse, som senere blev forlænget til 31. juli 2008. Senere blev A ansat som ekstern lektor med virkning fra 1. september 2008. A klagede til Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling over, at universitetet havde afvist at betragte hende som fastansat. Hendes synspunkt var, at fornyelserne af hendes ansættelse som amanuensis var i strid med lov om tidsbegrænset ansættelse. Universitets- og Bygningsstyrelsen gav hende ikke medhold og henviste til, at A’s ansættelse kun var blevet fornyet en gang efter den 1. juni 2003, hvor lov om tidsbegrænset ansættelse trådte i kraft.

Ifølge § 5, stk. 2, i den nævnte lov kan tidsbegrænsede ansættelsesforhold højst fornyes to gange. Loven trådte i kraft den 1. juni 2003. Loven implementerede et EU-direktiv, som Danmark havde pligt til at implementere senest den 10. juli 2002, dvs. et år førend loven trådte i kraft. Styrelsen havde således ret i, at A’s ansættelse som amanuensis ikke var blevet fornyet, efter at reglerne skulle have været bragt i anvendelse, samt i, at A kun var blevet fornyet en gang i stillingen som studieadjunkt efter lovens ikrafttræden. Fornyelserne af A’s ansættelse i de to stillinger var således ikke i strid med loven.

Ombudsmanden rejste det spørgsmål, om der var en sådan lighed mellem stillingen som amanuensis og som studieadjunkt, at der var tale om samme ansættelsesforhold. I bekræftende fald opstod spørgsmålet, om EU’s direktiv fandt umiddelbar anvendelse på sagen fra den 10. juli 2002, dvs. inden lov om midlertidig ansættelse trådte i kraft. Efter en konkret vurdering fandt ombudsmanden ikke, at der i juli 2002 var tale om en fornyelse af en tidsbegrænset stilling som amanuensis, men om ansættelse i en ny stilling som studieadjunkt. Ombudsmanden lagde herved vægt på, at stillingerne som henholdsvis amanuensis og studieadjunkt havde deres egen stillingskategori i cirkulæret om stillingsstruktur på universiteter mfl., samt på, at stillingen som studieadjunkt havde et forskningsmæssigt indhold, da det var forudsat, at A gennemgik et ph.d.-forløb.

Det kunne efter ombudsmandens opfattelse ikke afvises, at A’s tidsbegrænsede ansættelser ville have været fornyet i strid med reglerne, hvis A’s tidsbegrænsede ansættelse som studieadjunkt havde været en fornyelse af hendes tidsbegrænsede ansættelse som amanuensis. Da ombudsmanden endte med at anerkende, at der var tale om to forskellige stillinger, havde han ikke anledning til at tage endelig stilling til, om og i hvilket omfang en tidsbegrænset ansættelse frem til implementeringsfristens udløb skulle inddrages ved vurderingen af, om der lovligt kunne ske fornyelse af den tidsbegrænsede ansættelse.

 

2. Fortolkning

Anvendelsen af skrevne regler forudsætter, at reglernes nærmere indhold fastlægges, dvs. at der sker en fortolkning af reglerne. Ved fortolkningen kommer en lang række faktorer i betragtning, såsom reglens ordlyd, forarbejder, reglens formål, reglens kontekst, hensynet til internationale forpligtelser, fortolkningens konsekvens, og hvor indgribende en afgørelse der er tale om. I to sager beroede sagens udfald på en nærmere fortolkning af afgørelsernes skrevne retsgrundlag.

a. Sag nr. 2012-20 angik en mand, A, som i 1999 kom til skade som passager i en bilulykke. Ulykken, som blev anerkendt som en arbejdsskade, gav A skader i nakke, bryst og skulder. A skiftede erhverv, og i 2004 startede han sit eget firma, som tilbød vikarløsninger. Indtil firmaet i 2009 gik konkurs, havde det op til 45 medarbejdere. Den 4. marts 2009 traf Arbejdsskadestyrelsen afgørelse om, at A’s tab af erhvervsevne var mindre end 15 pct. A påklagede denne afgørelse til Ankestyrelsen, idet han gjorde gældende, at han på grund af skaderne fra ulykken i 1999 ikke var i stand til at arbejde mere end det, der svarede til halv tid. Ankestyrelsen traf afgørelse om, at der ikke var sammenhæng mellem arbejdsskaden i 1999 og A’s nuværende funktionsbegrænsninger og erhvervsmæssige situation. Derfor var der ikke grundlag for at tilkende ham erstatning for tab af erhvervsevne. Ankestyrelsen anførte, at den havde lagt vægt på A’s oplysninger om, at han gik konkurs som følge af finanskrisen, samt på A’s oplysninger om, at han kunne klare hvervet som selvstændig produktionschef, fordi han selv tilrettelagde arbejdet, samt om, at han ville starte sin virksomhed op igen.

Ombudsmanden henviste i sin vurdering af sagen til arbejdsskadesikringslovens § 13. Ifølge denne bestemmelse anses et påvist tab af erhvervsevne for at være en ”følge af arbejdsskaden, medmindre overvejende sandsynlighed taler herimod”. Efter hans opfattelse måtte det herefter lægges til grund, at der var årsagssammenhæng mellem arbejdsskaden og A’s tab af erhvervsevne, da A ubestridt havde været udsat for en arbejdsskade, og Ankestyrelsen ikke havde påvist andre grunde til erhvervsevnetabet end finanskrisen og de generelle konjunkturer samt A’s tidligere muligheder for at arbejde og ønske om at starte sin virksomhed på ny. Ankestyrelsen havde desuden ikke søgt ud fra lægelige betragtninger at argumentere for, at der ikke var sammenhæng mellem A’s arbejdsskade og tab af erhvervsevne.

De forhold, Ankestyrelsen havde henvist til, kunne i en vis udstrækning få betydning for vurderingen af størrelsen af A’s erhvervsevnetab. Ombudsmanden fremsatte – på baggrund af sagens langstrakte forløb – nogle generelle bemærkninger vedrørende muligheden for at inddrage disse forhold i forbindelse med opgørelsen af størrelsen på A’s tab.

b. A, som gik på en kandidatuddannelse i Australien, fik tildelt et udlandsstipendium til dækning af studieafgiften (sag nr. 2012-14). A klagede over, at stipendiet blev udbetalt beregnet på grundlag af taksten på australske dollars pr. 1. april fra Nationalbanken, og ikke på grundlag af dagstaksten. For hendes vedkommende betød det, at hun havde fået 11.000 kr. mindre udbetalt end sin betaling af studieafgift til det australske universitet. Ifølge SU-lovens § 46 d, stk. 2, udgjorde et udlandsstipendium ”den faktiske studieudgift (…)”. Ud fra en umiddelbar sproglig forståelse måtte denne vending efter ombudsmandens mening forstås som det beløb, som den studerende rent faktisk betaler til den pågældende udenlandske uddannelsesinstitution. Herefter var der ikke hjemmel for en ordning, hvorefter udlandsstipendier blev anvist i en væsentligt lavere kurs end kursen på betalingsdagen. 

Da ministeriet, allerede inden ombudsmanden afgav sin udtalelse, havde oplyst, at det var indstillet på at dække det tab, som A havde lidt, og at det ville tage skridt til at ændre lovgivningen, samt oplyst, hvordan ministeriet ville forholde sig til øvrige afgørelser om udlandsstipendium, der var truffet eller ville blive truffet, inden reglerne blev ændret, foretog ombudsmanden sig ikke mere.

 

3. Inddragelse af kriterier

I en enkelt af beretningens sager forelå der spørgsmål om, hvorvidt den pågældende myndighed havde inddraget alle relevante saglige kriterier i forbindelse med en skønsmæssig afgørelse.

a. A, som var børnebogsforfatter, søgte i sag nr. 2012-18 Statens Kunstråds Litteraturudvalg om et arbejdslegat. Retsgrundlaget, § 3, stk. 1, nr. 1, og § 4, stk. 1 og 2, i lov om Statens Kunstråd samt § 4 i litteraturloven, indeholdt ingen nærmere angivelse af de kriterier, der skulle lægges til grund ved afgørelser om at yde støtte. Kunstrådets afgørelse beroede derfor på et forvaltningsretligt skøn. Under sagen blev det oplyst, at rådet i praksis lagde vægt på en kvalitetsprøvning af en tekstprøve/illustrationsprøve, som skulle indsendes med den enkelte ansøgning. Udvalget lagde vægt på, om det indsendte var nyskabende, og udvalget gav kun undtagelsesvis støtte til ”læs let-bøger” eller serier. I forhold til A’s ansøgning havde udvalget vurderet det indsendte materiale efter et sprogligt kriterium, et genrekriterium, samt om der var dokumentation af nogle grundlæggende og håndværksmæssige skriveteknikker, samt det anførte krav om nyskabende elementer i tekstens indhold eller form.

Herefter fandt ombudsmanden ikke grundlag for at antage, at der ikke var sket en fyldestgørende inddragelse af saglige og relevante kriterier, hvilket ville have betydet, at der ikke kunne træffes en lovlig afgørelse.

 

4. Menneskerettigheder og andre internationale forpligtelser

Danske myndigheder er i en vis udstrækning forpligtet til direkte at anvende internationale konventioner samt regler, der er fastsat af internationale organer. Sådanne internationale regler har endvidere betydning ved fortolkningen og udfyldningen af regler fastsat af danske myndigheder.

I en af årets sager opstod der spørgsmål om inddragelse af Den Europæiske Menneskerettigheds-
konvention i forbindelse med bedømmelsen af en afgørelse.

To andre sager handlede om offentligt ansattes ytringsfrihed.

a. I sag nr. 2012-17 tiltrådte Ankestyrelsen et afslag fra overlægen på en fertilitetsklinik på en anmodning om behandling med kunstig befrugtning til et par, som begge var spastisk lammede kørestolsbrugere. Ankestyrelsen redegjorde i en udtalelse til ombudsmanden nærmere for grundlaget for afgørelsen. Ankestyrelsen vurderede, at parret ville have behov for hjælp til at varetage den fysiske omsorg for barnet. Parrets handicap ville gøre det vanskeligt for dem at være omsorgspersoner for et spædbarn i vanligt omfang, og barnet ville opleve skiftende personer, muligvis uden speciel kompetence, udføre dets primære omsorgsbehov. Herudover ville det være vanskeligt for parret at varetage den følelsesmæssige omsorg for barnet. Der var derfor åbenbar eller begrundet tvivl om parrets evne til at drage fornøden omsorg for et barn efter fødslen, jf. 6 a i lov om kunstig befrugtning. Da et pars ret til at gøre brug af behandling med kunstig befrugtning ifølge forarbejderne til loven er omfattet af artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettigheds-
konvention, må der ikke gøres indgreb i denne ret, medmindre det sker i overensstemmelse med lov og er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til forskellige almene interesser, f.eks. beskyttelse af sundhed eller andres rettigheder, jf. artikel 8, stk. 2.

Efter en gennemgang af sagen og i lyset af Ankestyrelsens uddybende begrundelse for afgørelsen mente ombudsmanden ikke, han kunne kritisere afgørelsen. Han lagde vægt på, at Ankestyrelsen havde foretaget en konkret afvejning, som den var forpligtet til efter loven og reglerne i Den Europæiske Menneske-
rettighedskonvention. Ombudsmanden tilføjede, at reglerne i FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap efter hans vurdering ikke kunne føre til en anden vurdering, særligt i lyset af Ankestyrelsens uddybende begrundelse for afgørelsen.

b. En lønmodtagerorganisation klagede i sag nr. 2012-25 til ombudsmanden over en udtalelse fra regionsrådsformanden til en lokal avis. Formanden var citeret for at have sagt, at ”[d]et er et fælles ansvar for personale og politikere, og jeg vil stærkt opfordre til, at vi samarbejder om at få de dødelighedstal ned i stedet for at diskutere dem i pressen”. Udtalelsen kom i samme artikel, hvor en medarbejderrepræsentant på et sygehus havde udtalt sig om personalenormeringernes betydning for sygehusets placering i den landsdækkende dødelighedsstatistik.

Ombudsmanden vurderede, at der ikke var udsigt til, at en egentlig ombudsmandsundersøgelse ville føre til kritik af formandens udtalelse, og han valgte derfor ikke at se nærmere på sagen. Han henviste til, at regionsrådsformandens udtalelse, som den var citeret i avisen, ikke indeholdt nogen tilkendegivelse om de retlige grænser for personalegruppens ytringsfrihed. Der var tale om en lovlig og naturlig opfordring til personalet om at bringe sagen op internt i stedet for i pressen. Det forhold, at formanden ikke samtidig med sin udtalelse til avisen havde understreget, at personalegruppens ret til at udtale sig ikke blev begrænset af formandens udtalelse, gav ikke ombudsmanden anledning til bemærkninger. Ombudsmanden lagde herved vægt på, at regionsrådsformandens udtalelse ikke blev fremsat i forbindelse med retningslinjer eller lignende om ytringsfrihed henvendt til sygehusets personale.

c. Også sag nr. 2012-26 handlede om offentligt ansattes ytringsfrihed. A, som var ansat på et statsligt museum, kritiserede i et debatindlæg i Politiken, at der på danske museer var mere fokus på oplevelser end på forskning, og at dette også gjorde sig gældende på det museum, hvor hun var ansat. Umiddelbart efter at indlægget var blevet offentliggjort, blev A indkaldt til samtale af museets ledelse.

A påstod i klagen til ombudsmanden, at lederen under samtalen sagde, at der ikke var tvivl om, hvad der var sket, hvis det havde været det private erhvervsliv, og at lederen mere end tre gange sagde, at han ikke ville fyre hende, men at hun måske skulle overveje, om hun hellere ville arbejde et andet sted, og at han ville bede hende om at indordne sig under ledelsens beslutninger.

Der var ikke noget skriftligt referat af samtalen, og det ville ikke under en ombudsmandsundersøgelse kunne afklares, om A direkte eller indirekte var blevet truet med afskedigelse. Rent faktisk blev A hverken fyret eller mødt med disciplinære sanktioner. Det lå imidlertid fast, at emnet for samtalen var A’s loyalitet over for museet. Ombudsmanden mente ikke, at der lå saglige grunde bag indkaldelsen af A til samtalen. Tværtimod var det ombudsmandens opfattelse, at reaktionen på hendes indlæg var egnet til at skabe usikkerhed hos de ansatte om deres ret til at ytre sig offentligt. Museet havde over for ombudsmanden beklaget, at A var blevet indkaldt til en samtale om sin loyalitet. Ombudsmanden mente, at det var i strid med reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed, at A var blevet indkaldt til samtalen, og ombudsmanden var på den baggrund enig med museet i, at det var beklageligt, at det alligevel var sket.

 

 

C. Kontrol med forvaltningen

1. Administrativ rekurs

Adgangen for en borger til at klage over en afgørelse til en højere administrativ myndighed kaldes administrativ rekurs. Retten til at udnytte denne mulighed beror dels på en almindelig grundsætning om forholdet mellem over- og underordnede myndigheder, dels på lovgivningen. Der er udviklet en række principper om, hvornår der er adgang til at klage, om klagemyndighedernes sagsbehandling, om indholdet af den prøvelse, som klageinstansen kan og skal foretage, og om prøvelsens resultat.

Der forelå i to af årets sager spørgsmål om administrativ rekurs.

a. Sag nr. 2012-8 begyndte med, at en kommune modtog en anonym anmeldelse om, at en kvinde, A, som modtog en række sociale ydelser, levede i et ægteskabslignende forhold. A blev indkaldt til møde og bedt om at redegøre for sine personlige og økonomiske forhold. Efter at have indhentet yderligere oplysninger indkaldte kommunen A til et nyt møde, et ”partshøringsmøde”. Efter dette møde traf kommunen afgørelse om, at A var uberettiget til en række sociale ydelser, og om, at hun skulle betale allerede modtagne ydelser tilbage.

Ombudsmanden fandt, at sagen på en række punkter ikke var tilstrækkeligt belyst til, at kommunen kunne træffe de nævnte afgørelser.

Ombudsmanden kritiserede herudover, at det sociale nævn som rekursinstans havde truffet afgørelse i sagen på et delvist ukorrekt faktisk grundlag om fordeling af nogle penge mellem A og hendes tidligere ægtefælle.

b. SKAT havde i sag nr. 2012-12 givet en mand, A, et bindende svar om værdien af anparter i et anpartsselskab, såfremt han flyttede til udlandet. Knap fem måneder efter at A var flyttet til England, meddelte SKAT ham, at SKAT ikke længere anså sig for bundet af svaret, og henviste til, at de forudsætninger, svaret var afgivet under, havde ændret sig. SKAT meddelte ikke, hvilken værdi anparterne herefter skulle sættes til. A klagede over meddelelsen til Landsskatteretten, som afviste klagen, da den nye meddelelse ikke var en afgørelse, men en ”servicemeddelelse”.

Ombudsmanden fandt derimod, at den nye meddelelse fra SKAT var en afgørelse i skatteforvaltningslovens og forvaltningslovens forstand. Uanset at der ikke ved den nye meddelelse var taget stilling til værdiansættelsen af anpartsposten, var der givet udtryk for, at A ikke længere kunne støtte ret på det oprindelige bindende svar. Dette måtte efter ombudsmandens opfattelse anses for en væsentlig ændring af A’s retsstilling. A’s berettigede forventning om, hvor meget han skulle betale i skat, var således bortfaldet. Desuden talte reale grunde for, at en meddelelse som den foreliggende burde kunne påklages særskilt. Det måtte anses for rimeligt, at A særskilt, dvs. uden at det skete som et led i en helt ny sag, kunne få prøvet, om forudsætningerne for det oprindelige svar var bristet på en sådan måde, at svaret i medfør af skatteforvaltningslovens § 25, stk. 2, måtte anses for bortfaldet. 

 

2. Administrativt tilsyn

a. På baggrund af oplysninger i avisartikler om, at levendefødte børn, der kommer til verden efter en sen abort, var blevet overladt til at dø alene i skyllerum, rejste ombudsmanden i sag nr. 2012-10 af egen drift over for Sundhedsstyrelsen og Indenrigs- og Sundhedsministeriet spørgsmålet, om der var behov for en ændring af en vejledning fra 2005 om kriterier for levende- og dødfødsel mv. Efter at ombudsmanden var gået ind i sagen, skrev Sundhedsstyrelsen til landets fødeafdelinger og uddybede, hvad der skulle forstås ved ”fornøden omsorg” over for uafvendeligt døende fostre/børn i vejledningen fra 2005. Styrelsen bad endvidere afdelingerne om at udfærdige en lokal instruks, hvis der ikke fandtes en sådan i forvejen. På et møde med ombudsmanden oplyste styrelsen, at den ville skrive til afdelingerne om et år og sikre sig, at der var blevet udarbejdet instrukser. Ombudsmanden anmodede om at blive underrettet om resultatet af myndighedernes opfølgning.

 

3. Ugyldighed

Hvis en afgørelse lider af en væsentlig retlig mangel, bliver afgørelsen ifølge en retsgrundsætning, der er udviklet i retspraksis, ugyldig, medmindre der foreligger særlige omstændigheder, som blandt andet hensyn til borgerens indrettelse på en begunstigende afgørelse, god tro og værdispild, der taler for at opretholde afgørelsen som gyldig. 

Ombudsmanden udtalte sig om en afgørelses ugyldighed i en enkelt sag.

a. Et folketingsmedlem, A, som efter folketingsvalget i september 2011 var kandidat til en ministerpost, blev i sag nr. 2012-13 indkaldt til møde i Statsministeriet med deltagelse af blandt andre departementscheferne for Statsministeriet og Justitsministeriet. På mødet fik A forevist et notat fra PET med oplysninger, som ministerierne mente var af betydning for hans muligheder for at blive minister. Samtidig fik han mundtligt pålæg i henhold til forvaltningslovens § 27, stk. 3, om tavshedspligt med hensyn til oplysningerne i notatet.

Ifølge § 27, stk. 3, er det en betingelse for et tavshedspålæg som det foreliggende, at de fortrolige oplysninger bliver videregivet til den pågældende, uden at myndigheden er forpligtet hertil. Ombudsmanden fandt ikke tilstrækkeligt grundlag for at tilsidesætte myndighedernes vurdering af, at A ikke havde ret til aktindsigt i de pågældende oplysninger, og dermed heller ikke afgørelsen om, at der kunne meddeles A tavshedspålæg efter § 27, stk. 3.

Ombudsmanden mente imidlertid, at det var meget kritisabelt, at tavshedspålægget ikke blev meddelt skriftligt, og at der heller ikke i øvrigt blev sikret nogen form for dokumentation for pålæggets eksistens, indhold og rækkevidde. Efter ombudsmandens opfattelse var det under disse omstændigheder særdeles tvivlsomt, om tavshedspålægget kunne håndhæves.

 

4. Folketingets Ombudsmand

Otte af årets beretningssager belyser ombudsmandens måde at behandle sager på, herunder hans bedømmelse af sager, de vilkår, hvorunder ombudsmandens prøvelse foregår, samt ombudsmandens måde at afslutte sager på.

a. I sag nr. 2012-1 klagede en forælder til ombudsmanden over, at hans søns skole havde nægtet at udlevere nye skolebøger til elever, som ikke havde afleveret deres gamle bøger, samt over, at han var blevet afkrævet erstatning for en bog, som sønnen ikke havde afleveret. Ombudsmanden undlod at tage stilling til, om sønnen var erstatningsansvarlig i den konkrete sag. Dette skyldtes, at en vurdering af dette spørgsmål ville kræve en afklaring af bevisspørgsmål, både ved bedømmelsen af, om der forelå fornødent ansvarsgrundlag, og ved udmålingen af erstatningens størrelse. Ombudsmanden lagde herved vægt på, at ombudsmandsinstitutionen ikke er egnet til at afklare sådanne bevisspørgsmål, fordi ombudsmanden i almindelighed ikke har mulighed for at afhøre vidner, men behandler sagerne på skriftligt grundlag. Ombudsmanden behandler derfor normalt ikke sager, der vedrører spørgsmål om erstatning efter dansk rets almindelige regler om erstatning.

b. Sag nr. 2012-8 begyndte med, at en kommune modtog en anonym anmeldelse om, at en kvinde, A, som modtog en række sociale ydelser, levede i et ægteskabslignende forhold. A blev indkaldt til møde og bedt om at redegøre for sine personlige og økonomiske forhold. Efter at have indhentet yderligere oplysninger indkaldte kommunen A til et nyt møde, et ”partshøringsmøde”. Efter dette møde traf kommunen afgørelse om, at A var uberettiget til en række sociale ydelser, og at hun skulle betale allerede modtagne ydelser tilbage.

Ombudsmanden fandt, at sagen på en række punkter ikke var tilstrækkeligt belyst til, at kommunen kunne træffe de nævnte afgørelser.

Ombudsmanden mente, at det havde været mest hensynsfuldt, hvis A på forhånd havde været orienteret om, hvad det første møde om sagen skulle dreje sig om, og hvilke oplysninger kommunen var i besiddelse af.

c. En teknisk skole udelukkede i sag nr. 2012-9 en elev, A, fra undervisningen på grundforløbet til uddannelsen til webintegrator, fordi A’s faglige kvalifikationer var så svage, at skolen ikke mente, at A ville være i stand til at gennemføre uddannelsen. A henvendte sig til Undervisningsministeriet, som indhentede en udtalelse fra skolen. Derpå meddelte ministeriet i et brev A, at skolens redegørelse i sagen var fuldt tilfredsstillende, og at skolen havde ”truffet en velbegrundet afgørelse med hensyn til dine muligheder for at gennemføre en webintegratoruddannelse”.

Ombudsmandens undersøgelse omfattede alene Undervisningsministeriets svar til A og ikke den tekniske skoles beslutning. Det fremgik af § 1, stk. 1, i lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse, at sådanne institutioner er selvejende. Sådanne selvejende institutioner anses ikke for at være en del af den offentlige forvaltning, og dermed var de heller ikke omfattet af ombudsmandens kompetence.

d. A, som gik på en kandidatuddannelse i Australien, fik tildelt et udlandsstipendium til dækning af studieafgiften. A klagede i sag nr. 2012-14 over, at stipendiet blev udbetalt beregnet på grundlag af taksten på australske dollars pr. 1. april fra Nationalbanken, og ikke på grundlag af dagstaksten. For hendes vedkommende betød dette, at hun havde fået 11.000 kr. mindre udbetalt end sin betaling af studieafgift til det australske universitet. Ifølge SU-lovens § 46 d, stk. 2, udgjorde et udlandsstipendium ”den faktiske studieafgift (…)”. Ud fra en umiddelbar sproglig forståelse måtte denne vending efter ombudsmandens mening forstås som det beløb, som den studerende rent faktisk betaler til den pågældende udenlandske uddannelsesinstitution. Herefter var der ikke hjemmel for en ordning, hvorefter udlandsstipendier blev anvist i en væsentligt lavere kurs end kursen på betalingsdagen. 

Da ministeriet, allerede inden ombudsmanden afgav sin udtalelse, havde oplyst, at det var indstillet på at dække det tab, som A havde lidt, og at det ville tage skridt til at ændre lovgivningen, samt oplyst, hvordan ministeriet ville forholde sig til øvrige afgørelser om udlandsstipendium, der var truffet eller ville blive truffet, inden reglerne blev ændret, foretog ombudsmanden sig ikke mere.

e. Efter ombudsmandslovens § 16, stk. 2, kan ombudsmanden afslutte en sag uden først at forelægge den for den myndighed, der klages over, hvis klagen ikke giver ombudsmanden anledning til kritik, henstilling mv. Sag nr. 2012-15 blev afvist på grundlag af denne regel.  

A klagede i sagen til ombudsmanden over, at hans og hans kollegas rettigheder efter virksomheds-
overdragelsesloven var blevet tilsidesat af X Kommune, som drev en musikskole, hvor de to underviste. A henviste til, at musikskolens ansvar for MGK-undervisning (Musikalsk Grundkursus, som er et intensivt kursus med konservatorieforberedende indhold og niveau) var blevet overført til en musikskole i Y Kommune, som af Statens Kunstråd var blevet udpeget som MGK-center. Overførslen skete, som følge af at ansvaret for MGK-undervisningen i forbindelse med en lovændring var blevet fordelt på syv forskellige musikskoler, som skulle fungere som regionale centre for denne særlige undervisning. Ændringen betød, at de offentlige tilskud blev udbetalt til centrene, som dog fortsat skulle arbejde sammen med de lokale musikskoler. X Kommunes musikskole bestod fortsat og udførte andre opgaver end MGK samt visse MGK- opgaver.

A mente, at der var sket en tilsidesættelse af virksomhedsoverdragelsesloven, i forbindelse med at han var blevet varslet en nedgang i timetal på X Kommunes musikskole, og ved at hans kollega som led i besparelser var blevet afskediget og efterfølgende ansat på nedsat tid.

Ombudsmanden udtalte sig ganske indgående om fortolkningen af virksomhedsoverdragelsesloven på baggrund af det EU-direktiv, der ligger til grund for loven, og ikke mindst EU-Domstolens praksis om direktivet samt om lovens anvendelse i forhold til A’s oplysninger i klagen. Samlet set fandt ombudsmanden ikke, at der var tilstrækkeligt grundlag for at antage, at der var tale om overdragelsen af en økonomisk enhed, som havde bevaret sin identitet efter overdragelsen, og følgelig ikke, at der var tale om overdragelse i lovens forstand. På den baggrund fandt ombudsmanden ikke, at der var udsigt til, at han kunne kritisere X Kommunes vurdering af, at loven ikke fandt anvendelse, og besluttede derfor ikke at gennemføre en egentlig undersøgelse i sagen.

f. En lønmodtagerorganisation klagede i sag nr. 2012-25 til ombudsmanden over en udtalelse fra regionsrådsformanden til en lokal avis. Formanden var citeret for at have sagt, at ”[d]et er et fælles ansvar for personale og politikere, og jeg vil stærkt opfordre til, at vi samarbejder om at få de dødelighedstal ned i stedet for at diskutere dem i pressen”. Udtalelsen kom i samme artikel, hvor en medarbejderrepræsentant på et sygehus havde udtalt sig om personalenormeringernes betydning for sygehusets placering i den landsdækkende dødelighedsstatistik.

Ombudsmanden vurderede, at der ikke var udsigt til, at en egentlig ombudsmandsundersøgelse ville føre til kritik af formandens udtalelse, og han valgte derfor ikke at se nærmere på sagen. Han henviste til, at regionsrådsformandens udtalelse, som den var citeret i avisen, ikke indeholdt nogen tilkendegivelse om de retlige grænser for personalegruppens ytringsfrihed. Der var tale om en lovlig og naturlig opfordring til personalet om at bringe sagen op internt i stedet for i pressen. Det forhold, at formanden ikke samtidig med sin udtalelse til avisen havde understreget, at personalegruppens ret til at udtale sig ikke blev begrænset af formandens udtalelse, gav ikke ombudsmanden anledning til bemærkninger. Ombudsmanden lagde herved vægt på, at regionsrådsformandens udtalelse ikke blev fremsat i forbindelse med retningslinjer eller lignende om ytringsfrihed henvendt til sygehusets personale.

g. Også sag nr. 2012-26 handlede om offentligt ansattes ytringsfrihed. A, som var ansat på et statsligt museum, kritiserede i et debatindlæg i Politiken, at der på danske museer var mere fokus på oplevelser end på forskning, og at dette også gjorde sig gældende på det museum, hvor hun var ansat. Umiddelbart efter at indlægget var blevet offentliggjort, blev A indkaldt til samtale af museets ledelse.

A påstod i klagen til ombudsmanden, at lederen under samtalen sagde, at der ikke var tvivl om, hvad der var sket, hvis det havde været det private erhvervsliv, og at lederen mere end tre gange sagde, at han ikke ville fyre hende, men at hun måske skulle overveje, om hun hellere ville arbejde et andet sted, og at han ville bede hende om at indordne sig under ledelsens beslutninger.

Der var ikke noget skriftligt referat af samtalen, og det ville ikke under en ombudsmandsundersøgelse kunne afklares, om A direkte eller indirekte var blevet truet med afskedigelse. Rent faktisk blev A hverken fyret eller mødt med disciplinære sanktioner. Det lå imidlertid fast, at emnet for samtalen var A’s loyalitet over for museet. Ombudsmanden mente ikke, at der lå saglige grunde bag indkaldelsen af A til samtalen. Tværtimod var det ombudsmandens opfattelse, at reaktionen på hendes indlæg var egnet til at skabe usikkerhed hos de ansatte om deres ret til at ytre sig offentligt. Museet havde over for ombudsmanden beklaget, at A var blevet indkaldt til en samtale om sin loyalitet. Ombudsmanden mente, at det var i strid med reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed, at A var blevet indkaldt til samtalen, og ombudsmanden var på den baggrund enig med museet i, at det var beklageligt, at det alligevel var sket.

h. I sag nr. 2012-27 ophævede et beskæftigelsesankenævn en afgørelse, som en kommune havde truffet i forhold til en kvinde, A, om ikke at forlænge hendes sygedagpenge, og hjemviste sagen til fornyet behandling i kommunen. Kommunen omberegnede som følge af afgørelsen 10 måneders kontanthjælp til sygedagpenge og udbetalte differencen til A. Regnefejl og forglemmelser fra kommunens side i forbindelse med omberegningen og udbetalingen af differencebeløbet resulterede i, at kvinden modtog en forholdsvis stor opkrævning af restskat (ca. 22.000 kr.) næsten et år efter nævnets afgørelse. Ombudsmanden anså de fejl, som kommunen lavede i forbindelse med omberegningen, for meget beklagelige. Og det var efter ombudsmandens opfattelse meget beklageligt, at kommunen ikke sendte A en opgørelse over omberegningen. Ombudsmanden udtalte, at sagen illustrerede, hvordan simple regnefejl i en forholdsvis enkel opgørelse, kombineret med mangelfuld kommunikation med den involverede borger, kan få ganske vidtgående konsekvenser – konsekvenser, som måske først viser sig på et tidspunkt og på en måde, der kan gøre det meget vanskeligt for den berørte borger at klarlægge, om der er begået fejl, og hvilke fejl der er tale om – og ikke mindst at få rettet fejlene.