Offentlig rolleforvirring rammer borgerne

Marianne Halkjær Ebbesen, fuldmægtig, og Lisbeth Adserballe, områdechef
FOB 2019


En myndighed kan have mange forskelligartede opgaver og dermed optræde i forskellige roller. Ud over at træffe afgørelser giver myndigheder f.eks. vejledning og indgår privatretlige aftaler. Det kan være svært at holde rollerne adskilt, og det kan påvirke borgernes retssikkerhed

De fleste tænker nok på offentlige myndigheder som en slags forvaltere af velfærdsstaten – de sørger for, at børnene bliver passet i daginstitutionerne, at patienterne får behandling på hospitalerne, at der bliver hentet skrald, og at de, som ikke kan klare sig selv økonomisk, får hjælp. Men de færreste tænker formodentlig på, at myndigheder i den forbindelse har flere væsensforskellige roller. Og nogle gange flere roller i selv samme sag.

 

Én rolle er, hvor myndighederne træffer afgørelser. Det er de tilfælde, hvor myndigheden ensidigt beslutter, hvad der er eller skal være gældende ret i situationen. Som eksempler kan nævnes meddelelse af en byggetilladelse, tildeling af SU eller ændring af en borgers skatteansættelse.

En anden rolle er den mere serviceog driftsprægede del af myndighedernes opgaver, som f.eks. den praktiske patientbehandling, drift af daginstitutioner og undervisning i folkeskolen.

Dette kaldes også ”faktisk forvaltningsvirksomhed”. Vejledning til borgere eller virksomheder er endnu et eksempel på faktisk forvaltningsvirksomhed.

En tredje rolle vedrører indgåelse af aftaler. F.eks. når en kommune skal sælge en byggegrund eller indgå en lejekontrakt. I disse situationer optræder kommunen som almindelig aftalepart på lige fod med private parter og er (med enkelte undtagelser) ikke bundet af de regler, som gælder for sagsbehandlingen.

De nævnte opgaver og tilhørende roller er forenklede og ikke udtømmende eksempler. Opregningen illustrerer imidlertid de opgaver, hvor ombudsmanden særligt har set eksempler på, at myndighederne kan gå galt i byen, og der kan
opstå ”rolleforvirring”.

Hvorfor er det vigtigt at skelne mellem rollerne?

Det har stor betydning, at myndigheden er bevidst om, hvilken af de forskellige roller den har i en given situation. Det er f.eks. vigtigt, at den ved, hvornår den træffer en egentlig afgørelse og ikke bare en beslutning som led i den faktiske forvaltningsvirksomhed, og at den ikke får blandet rollen som privat forhandlingspart sammen med rollen som afgørelsesmyndighed.

Når en myndighed indtager rollen som afgørelsesmyndighed – og altså ensidigt skal bestemme – gælder reglerne i forvaltningsloven. Disse regler giver borgeren en række retssikkerhedsgarantier og er bl.a. medvirkende til at sikre, at borgeren bliver inddraget i sagen og bliver partshørt, samt at myndigheden begrunder sin
afgørelse og i den forbindelse oplyser borgeren om de regler, som afgørelsen er truffet på baggrund af.

Hvis myndigheden ikke er bevidst om, hvornår den træffer en afgørelse, men måske blot har den opfattelse, at den giver service eller vejledning, risikerer man, at borgeren mister disse retssikkerhedsgarantier.

Herudover må myndigheden kun træffe en afgørelse, hvis der er en såkaldt hjemmel til det. Det betyder kort sagt, at der skal være regler, der siger, at myndigheden må træffe afgørelsen.

Der gælder normalt ikke samme krav om hjemmel, når myndigheden indtager rollen som privat forhandlingspart. I disse situationer kan myndigheden optræde på stort set samme måde i forhandlingsprocessen som andre private aktører og er heller ikke bundet af forvaltningslovens krav til bl.a. partshøring, begrundelse og vejledning.

Hvis myndighederne har svært ved at skelne mellem rollerne som afgørelsesmyndighed og forhandlingspart, kan det gå ud over borgerens retssikkerhed. Det har ombudsmanden set flere eksempler på.

Et tilbud eller en afgørelse

Ombudsmanden fik en klage fra en kvinde, der havde ansøgt om at få eftergivet sin studiegæld (FOB 2019-16).

Efter reglerne om eftergivelse af gæld til det offentlige, herunder studiegæld, kan man – helt eller delvist – få eftergivet gæld til det offentlige, hvis man godtgør, at man ”ikke er i stand til og inden for de nærmeste år ingen udsigt har til at kunne opfylde sin gældsforpligtelse”.

SKAT (nu Gældsstyrelsen) svarede kvinden i et brev med overskriften ”Tilbud om delvis eftergivelse”. Kvinden fik tilbudt at få eftergivet en del af gælden, hvorefter resten skulle afvikles over en femeller syvårig periode. Eftergivelsen var dog betinget af, at kvinden takkede ja til til buddet inden en frist på fire uger. Hvis hun ikke accepterede tilbuddet inden fristen, ville gælden ikke blive eftergivet, hverken helt eller delvist.

Ombudsmanden udtalte, at SKAT ikke kunne betinge afgørelsen om (delvis) eftergivelse af, at kvinden accepterede det fremsatte ”tilbud” inden for en nærmere bestemt tidsfrist.

Ligeledes udtalte ombudsmanden, at det så ud til, at SKAT ikke selv var klar over, at der blev truffet en forvaltningsretlig afgørelse. Han pegede bl.a. på, at SKAT brugte udtrykket ”tilbud” og betingede retsvirkningen af kvindens accept. Fremgangsmåden kunne give kvinden et indtryk af, at der var tale om en forhandlingssituation, hvor SKAT optrådte som en aftalepart og ikke udøvede offentlig myndighed, der var bindende for borgeren.

Ombudsmanden påpegede desuden, at borgeren kunne få det fejlagtige indtryk, at hun ved at sige ja til tilbuddet bandt sig til en bestemt afdragsordning uden mulighed for ændring, f.eks. ved forandringer i hendes økonomiske forhold.
Sagt med andre ord gav ombudsmanden udtryk for, at SKAT havde misforstået sin rolle som afgørelsesmyndighed.

Når myndigheden forhandler med borgeren

I et andet eksempel fik en myndighed også rollerne som afgørelsesmyndighed og privat forhandlingspart blandet sammen. Sagen indgik i en større egen driftundersøgelse hos ombudsmanden (FOB 2018-10).

En mand, der ejede en udlejningsejendom, ønskede at få fradrag for en række vedligeholdelsesudgifter – bl.a. udgifter til renovering af kloakken. SKAT havde godkendt fradrag for flere af udgifterne og foreslog i en såkaldt agterskrivelse (en form for partshøring), at der kun blev givet fradrag for en del af kloakudgiften. Manden gjorde indsigelse mod SKATs forslag, og sagsbehandleren hos SKAT skrev herefter til borgeren: ”Jeg synes, at jeg har behandlet dig godt ved ikke at beskære i vedligeholdelsesudgifterne. Kloakudgiften kan vi måske snakke om det er en rimelig del, jeg har godkendt.” Det kunne altså se ud, som om sagsbehandleren hos SKAT ikke traf en afgørelse, men indgik i en forhandling med borgeren, hvor sagsbehandleren ville komme borgeren i møde på nogle punkter, hvis han til gengæld gav sig på andre.

Ombudsmanden udtalte, at SKATs mail kunne give skatteyderen et problematisk indtryk af SKATs behandling af sagen og derfor skade tilliden til SKAT.
Ombudsmanden udtalte desuden: ”Skattemyndighedernes opgave er at forvalte den lovgivning, som gælder på skatteområdet. Ved varetagelsen af denne opgave skal myndighederne opretholde borgernes tillid til, at myndighederne holder sig til lovgrundlaget. Den opretholdes ikke, hvis myndighederne giver skatteyderen en opfattelse af, at en lovbunden afgørelse – f.eks. en skatteansættelse – er genstand for forhandling med SKAT.”

Den konkrete udtalelse er i dette tilfælde stilet til skattemyndighederne, men betragtningerne gør sig gældende i forhold til samtlige myndigheder, der udøver afgørelsesvirksomhed.

De nævnte sager er eksempler på, hvad der kan ske, når myndighederne får blandet rollerne som afgørelsesmyndighed og forhandlingspart sammen. Afgørelserne kommer ikke til at fremtræde som klare tilkendegivelser fra myndigheden om, hvad der skal være gældende ret over for den enkelte borger. Derimod er der risiko for, at borgeren modtager en afgørelse med f.eks. krav og betingelser, som myndigheden slet ikke må stille. Man kan dermed let efterlades med et indtryk af, at afgørelsen ikke er baseret på lovfæstede regler og saglige skøn, men derimod er udtryk for den enkelte sagsbehandlers (vel)vilje.

En beslutning eller en afgørelse

Rolleforvirring opstår ikke kun mellem afgørelsesvirksomhed og forhandlingssituationer.

Når myndigheder bedriver det, der kaldes faktisk forvaltningsvirksomhed, træffer de dagligt en lang række beslutninger. Men det kan til tider være svært at skelne mellem, om en beslutning ”blot” er en beslutning, eller om der er tale om en afgørelse i retlig forstand.

Det gælder bl.a. på skoler, i daginstitutioner og andre steder, hvor der kun sjældent træffes afgørelser.

Et eksempel er en sag (FOB 201519), hvor en dreng i 9. klasse groft havde chikaneret en pige i 8. klasse. Drengen havde også været involveret i tidligere episoder på skolen. Skolen besluttede derfor at overflytte drengen til en anden skole.

Skolen havde truffet en afgørelse i forvaltningslovens forstand ved ensidigt og endeligt at fastsætte, at drengen skulle fortsætte sin skolegang på en anden skole, men skolen var ikke selv opmærksom på, at der var tale om en afgørelse.
At det var en afgørelse, medførte, at forvaltningslovens regler fandt anvendelse, og at skolen f.eks. på forhånd skulle have partshørt drengens værge. Skolen skulle også have givet en fyldestgørende begrundelse for afgørelsen og henvist til de lovregler, som afgørelsen var truffet efter. Der skulle derudover være taget notat om den telefonsamtale, hvor drengens værge blev oplyst om skoleflytningen. Og så havde det efter ombudsmandens opfattelse været rigtigst at meddele afgørelsen skriftligt. Ombudsmanden kritiserede de fejl, skolen havde begået, men ikke selve beslutningen om at overflytte drengen til en anden skole.

I denne situation medførte det således en række fejl, at skolen ikke var opmærksom på sin rolle.

Når vejledningen bliver lidt forkonkret

Under kategorien ”faktisk forvaltningsvirksomhed” hører også vejledning af borgere og virksomheder. Vejledning kan i sagens natur vedrøre stort set alt inden for myndighedens ansvarsområde. Hos kommunerne kan det være, hvordan man søger om vuggestueplads, og hos regionerne, hvordan man benytter det frie sygehusvalg. Vejledningen kan også handle om, hvordan bestemte regler skal forstås.

Navnlig i det sidstnævnte tilfælde skal myndighederne være opmærksomme på, at det står klart for borgeren, at der alene er tale om vejledning, og at vejledningen som udgangspunkt ikke er bindende for hverken borger eller myndighed. Der er med andre ord ikke truffet en egentlig afgørelse.

I en større undersøgelse af Skattestyrelsens Kundecenters vejledende svar (FOB 201925) fandt ombudsmanden flere svar, som snarere lignede egentlige afgørelser end vejledning.

Som eksempel kan nævnes en borger, der spurgte, om han kunne trække udgiften til installation af en ladeboks til en elbil fra på sin selvangivelse. Kundecenteret svarede: ”Det er ikke muligt at få fradrag på installation af ladeboks til elbil, da dette ikke er omfattet af håndværkerfradraget.”

Det fremgår ikke af svaret, at der alene er tale om vejledning. Svaret – der er meget konkret – vil med en vis rimelighed kunne opfattes som en egentlig afgørelse om afslag på fradrag.

Undersøgelsen viste også eksempler på svar, der kunne opfattes som en afgørelse om ret til fradrag. Eksempelvis svarede Kundecenteret på et spørgsmål om mulighed for fradrag: ”De udgifter, du har haft i forbindelse med udgivelsen af bogen, kan du trække fra i de indtægter, du får. Som honorarmodtager skal du trække udgifterne fra i rubrik 29 på selvangivelsen og felt 425 på forskudsopgørelsen.”

Man kan spørge sig selv, om det egentlig ikke er ligegyldigt, om borgeren tror, at der er tale om en afgørelse.

Svaret er nej. For hvad nu, hvis vejledningen er forkert? Eller hvis der manglede detaljer i henvendelsen, som ville have medført et andet svar, hvis myndigheden havde været bekendt med oplysningerne?

Man risikerer, at en borger, der fejlagtigt opfatter vejledningen som en afgørelse og indretter sig i tillid til svaret, lider et retstab. Borgeren kan f.eks. gå glip af et fradrag eller en ydelse, som vedkommende ellers ville have været berettiget til.

Det er også vigtigt at sondre mellem vejledning og afgørelser, da afgørelsesvirksomhed – i modsætning til vejledning – stiller øgede krav til sagsoplysningen og sagsbehandlingen i øvrigt, f.eks. at forvaltningslovens regler om partsrettigheder skal overholdes.

Dette betyder selvfølgelig ikke, at myndighederne bør stoppe med at give borgerne god og konkret vejledning – myndighederne skal blot huske at gøre borgerne opmærksomme på, at der netop kun er tale om vejledning, og altså ikke en afgørelse.

”Elastik i metermål”

Eksemplerne i denne artikel viser, at det er vigtigt, at myndigheder har styr på deres forskellige roller, da det ellers kan få konsekvenser for borgernes retssikkerhed. Man kan som borger i sidste ende lide et reelt retstab.

Fælles for eksemplerne er desuden, at de illustrerer, at rolleforvirring hos myndighederne kan skade borgernes tillid til det offentlige.

Manden, som ønskede fradrag for udgiften til renovering af kloakken, havde med god grund svært ved at forstå, hvorfor han skulle forhandle med myndigheden om sit skattefradrag. Han skrev bl.a. til SKAT: ”Jeg bemærker (…), at der ikke henvises til nogen paragraffer eller retningslinjer. Men at du alene sidder og skønner, hvad der kan godkendes, det virker ikke retmæssigt korrekt, da hvis en af dine kolleger sad med samme sag, kunne din kollega formentlig have en anden fortolkning og opfattelse og kunne dermed godkende ting, du ikke vil. Det er som at købe elastik i metermål.”

I artiklen ”Når skolen skal klare paragrafferne”fra ombudsmandens beretning for 2015 gengives flere eksempler på sager, hvor skoler træffer afgørelser uden at være bevidste om deres rolle som afgørelsesmyndighed.