Kan man få aktindsigt parallelt med en kommissions- eller advokatundersøgelse?

Martin Dyhl-Polk, fuldmægtig
Stephan Andreas Damgaard, souschef
FOB 2021


I de senere år er der iværksat flere kommissions- og advokatundersøgelser af sagsforløb i centraladministrationen. Betyder det noget for retten til at få aktindsigt i samme sagsforløb?

Uanset om vi får vores nyheder fra nettet, aviser, tv eller noget helt fjerde, har vi sandsynligvis læst eller set noget i dag, der er blevet underbygget af aktindsigt – altså indsigt i offentlige myndigheders egne dokumenter.

Aktindsigt kan hjælpe medier og journalister med at indsamle viden om, hvordan myndighederne agerer – om, hvad de tænker og gør ved samfundsproblemer, hvordan ideer og forhandlinger bliver til politik og regler, og hvad embedsmænd og folkevalgte gør med det ansvar, de har fået betroet.

Det er et af de vigtigste formål med offentlighedsloven.

Men hvad sker der, når et sagsforløb i det offentlige skal behandles i en kommissions- eller advokatundersøgelse? Bliver retten til aktindsigt så indskrænket – og også før undersøgelsen kommer i gang?

Det spørgsmål opstod i flere af ombudsmandens sager i 2021. Sagerne handlede alle om journalisters ret til aktindsigt i materiale om den såkaldte minksag.

Aflivning af mink

På et pressemøde 4. november 2020 blev det offentliggjort, at regeringen havde besluttet, at alle mink i Danmark skulle aflives.

I månederne efter gav minksagen anledning til en omfattende offentlig debat om lovgrundlaget for beslutningen om aflivning. Og flere journalister ønskede at få aktindsigt i materiale om forløbet.

Samtidig var det forventningen, at minksagen skulle undersøges af navnlig en såkaldt granskningskommission – senere nedsat som Minkkommissionen i april 2021.

Minkkommissionen

Granskningskommissioner er en ny undersøgelsesform, der blev indført i 2021 ved en ændring af den tidligere lov om undersøgelseskommissioner. Granskningskommissioner nedsættes af Folketinget, hvor undersøgelseskommissioner nedsættes af regeringen. I øvrigt gælder i vidt omfang de samme regler for de to undersøgelsesformer – f.eks. om arbejdsmåde, vidne- og oplysningspligt og de berørte personers retsstilling.

Der er også ligheder, når det gælder aktindsigt. Myndigheder må nemlig ikke uden samtykke fra en nedsat undersøgelses- eller granskningskommission give aktindsigt efter offentlighedsloven i materiale, der indgår i undersøgelsen. Denne regel, som findes i lov om undersøgelseskommissioner og granskningskommissioner, er begrundet i hensynet til kommissionens arbejde.

I tilknytning hertil står der i forarbejderne til offentlighedsloven, at den såkaldte generalklausul i § 33, nr. 5, kan anvendes til at tilbageholde dokumenter mv., som må forventes at komme til at indgå i en kommende undersøgelseskommissions arbejde. I den konkrete vurdering af aktindsigt skal det indgå, hvor nært forestående nedsættelsen af undersøgelseskommissionen er, og om der er tale om centrale dokumenter og oplysninger.

Gælder det samme for materiale til en kommende granskningskommission, f.eks. Minkkommissionen? Det var Statsministeriets opfattelse i en ombudsmandssag fra 2021 – og det kunne ombudsmanden ikke kritisere i lyset af de væsentlige ligheder, der er mellem undersøgelses- og granskningskommissioner.

I sagen havde Statsministeriet i januar 2021 afslået at give en journalist aktindsigt i nogle talepapirer, som ministeriet forventede skulle indgå i Minkkommissionens arbejde. Og det afslag var altså i orden, konkluderede ombudsmanden.

Sagen er offentliggjort på ombudsmanden.dk som FOB 2021-13.

Det hemmelige action card

I en anden af ombudsmandens sager fra 2021 opstod der et lignende spørgsmål – denne gang i forbindelse med en såkaldt advokatundersøgelse.

Advokatundersøgelser er en undersøgelsesform, der – ligesom kommissionsundersøgelser – ofte anvendes til at foretage en uvildig undersøgelse af sagsforløb i det offentlige. Men i modsætning til kommissionsundersøgelser gælder der ikke særlige lovregler for advokatundersøgelser, f.eks. om arbejdsmåden eller vidne- og oplysningspligt. Der gælder heller ikke lovregler om aktindsigt i materiale til en kommende eller verserende advokatundersøgelse.

Sagen hos ombudsmanden handlede også denne gang om forløbet omkring aflivning af mink. Sagen tog afsæt i det forløb, der fandt sted, efter regeringen i november 2020 havde offentliggjort, at alle mink i Danmark skulle aflives. Da regeringens beslutning skulle gennemføres, brugte politiet et såkaldt action card med beskrivelse af, hvad politiet kunne sige og vejlede om i kontakten med minkavlerne.

I starten af 2021 forventede myndighederne, at forløbet omkring politiets action card skulle behandles i en advokatundersøgelse adskilt fra Minkkommissionen. Samtidig ønskede flere journalister at få aktindsigt i action cardet.

Rigspolitiet og Justitsministeriet afslog imidlertid at give aktindsigt. Myndighederne henviste til generalklausulen i offentlighedslovens § 33, nr. 5, og mente, at udlevering af politiets action card kunne skade den forventede advokatundersøgelse.

Nogle journalister klagede til ombudsmanden, som undersøgte spørgsmålet.

Skadevirkningerne ved aktindsigt

I sin udtalelse understregede ombudsmanden, at offentlighedslovens generalklausul kun er tiltænkt helt særlige situationer.

Ombudsmanden var enig med myndighederne i, at hensynet til at undgå at skade en verserende eller en kommende advokatundersøgelse var et sagligt hensyn, som principielt set kunne begrunde et afslag på aktindsigt.

Men skadevirkningerne måtte være konkretiseret og sandsynliggjort.

I den konkrete sag mente ombudsmanden ikke, der var forhold, som gav grund til at tro, at aktindsigt kunne skade den forventede advokatundersøgelse.

Der var eksempelvis ikke risiko for påvirkning af vidner, fordi advokatundersøgelsen slet ikke skulle omfatte vidneforklaringer. Justitsministeriet havde heller ikke peget på mulige skadevirkninger ved afgivelse af skriftligt materiale til den forventede undersøgelse.

Til støtte for afslaget på aktindsigt i action cardet havde Rigspolitiet og Justitsministeriet anført, at udlevering af materialet kunne føre til, at medierne foretog sideløbende undersøgelser af de spørgsmål, som skulle indgå i advokatundersøgelsen.

Det argument var ombudsmanden dog ikke enig i. Efter ombudsmandens opfattelse var et hensyn til at undgå mediers sideløbende undersøgelser ikke i sig selv et sagligt hensyn efter offentlighedsloven.

Efter ombudsmandens udtalelse genoptog myndighederne sagen og gav aktindsigt i politiets action card.

Sagen er offentliggjort på ombudsmanden.dk som FOB 2021-24.

Mediers sideløbende undersøgelser

Med sin udtalelse om politiets action card tog ombudsmanden afsæt i et af offentlighedslovens hovedformål: at understøtte offentlighedens kontrol med myndighederne igennem mediernes dækning og undersøgelser – f.eks. ved at understøtte, at forhold i det offentlige, der er genstand for kritik, klarlægges.

Bortset fra de særlige regler om aktindsigt og kommissioner er udgangspunktet altså klart: Retten til aktindsigt efter offentlighedsloven gælder, uanset om der er taget initiativ til undersøgelser af det sagsforløb mv., som de ønskede oplysninger angår.

Med andre ord har journalister ret til at gøre brug af offentlighedsloven, når de undersøger og graver i et sagsforløb i det offentlige – også selv om det eksempelvis er omfattet af en kommende advokatundersøgelse eller er genstand for parlamentarisk kontrol, f.eks. folketingssamråd og -forespørgsler.

Som ombudsmanden skrev i sin udtalelse om politiets action card: Jo bedre indsigt medierne kan få i en sag, desto større er sandsynligheden også for, at sagen kan beskrives retvisende i mediedækningen.

Formålet med offentlighedsloven

I offentlighedslovens § 1 er lovens formål angivet. Der står følgende:

”§ 1. Loven har til formål at sikre åbenhed hos myndigheder m.v. med henblik på navnlig at understøtte 
1) informations- og ytringsfriheden,
2) borgernes deltagelse i demokratiet,
3) offentlighedens kontrol med den offentlige forvaltning,
4) mediernes formidling af informationer til offentligheden og
5) tilliden til den offentlige forvaltning.”

Som grundlag for arbejdet med en ny offentlighedslov afgav Offentlighedskommissionen betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven. I betænkningen er anført bl.a., at offentlighed ”giver befolkningen adgang til forvaltningens sager og dokumenter og dermed mulighed for at føre kontrol med forvaltningsmyndighedernes udførelse af deres opgaver. I den forbindelse er det navnlig medierne, som via deres dækning og undersøgelse af sager, der er under behandling i den offentlige forvaltning, står centralt som offentlighedens kontrollant”.