Ombudsmanden og de internationale konventioner

Ombudsmanden er i de seneste år blevet særlig vogter over flere internationale konventioner. De nye opgaver rejser bl.a. spørgsmålet om, hvor tæt ombudsmanden kan gå på Folketinget.

Folketinget og regeringen har i løbet af de seneste 10 år ved lov og beslutninger givet ombudsmanden en række særlige opgaver eller ”mandater” for at sikre, at Danmark opfylder internationale forpligtelser på menneskerettighedsområdet.

Disse særopgaver er blevet tilføjet institutionens portefølje i forholdsvis ubemærkethed. To af opgaverne er særdeles centrale og omfattende. Den ene vedrører forebyggelse af tortur og andre former for grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf under FN’s Torturkonvention, den anden beskyttelsen af børns rettigheder under FN’s Børnekonvention.

Opgaverne ligger på mange måder i naturlig forlængelse af ombudsmandens klassiske funktion som forudset i grundloven fra 1953, dvs. som kontrol på Folketingets vegne med den udøvende magts lovmæssige forvaltning og behandling af borgerne.

Men de særlige opgaver lægger også noget ekstra til ombudsmandens arbejde og klassiske funktion. Opgaverne er med til at gøre ombudsmanden til en aktør og en stemme i nye internationale sammenhænge, f.eks. i forhold til de FN-komiteer, som overvåger, at landene overholder konventionerne.

I 2015 har ombudsmanden således for første gang bidraget skriftligt, og ved fremmøde, til FN’s Torturkomités periodiske eksamination af den danske regering. En tilsvarende proces ventes at finde sted i 2016-17 for Børnekonventionens vedkommende.

Arbejdet herhjemme med at sikre konventionernes effektive opfyldelse er også specielt ved, at opdraget fra Folketinget og regeringen forudsætter et meget tæt samarbejde med andre uafhængige danske organisationer og institutioner.

På den måde er ombudsmanden ikke længere helt så meget en ”ensom ulv”, f.eks. i forbindelse med besøg i fængsler og institutioner, men indgår i permanente samarbejdsrelationer med organisationer som Institut for Menneskerettigheder og DIGNITY – Institut Mod Tortur samt for børnesagernes vedkommende derudover Børnerådet og Børns Vilkår.

Ombudsmanden har en lang historie med international ret

Også før ombudsmanden fik disse nye opgaver, indgik internationale konventioner i bedømmelsesgrundlaget for ombudsmandens kontrol og tilsyn. Og det gør de fortsat uafhængigt af de særlige opgaver.

Faktisk var Folketingets Ombudsmand nok blandt de første prøveinstanser i Danmark, som inddrog den internationale menneskeret i bedømmelsen af en forvaltningsakts lovlighed.

Helt tilbage i 1982, i en sag om udvisning af en thailandsk kvinde, der opholdt sig i Danmark med to mindreårige børn, gjorde ombudsmanden opmærksom på, at artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, som dengang endnu ikke var indarbejdet i dansk ret, skulle tages i betragtning af udlændingemyndighederne (FOB 1982.156).

Også i sin tilsynsvirksomhed med fængsler og institutioner inden for psykiatrien mv. har ombudsmanden tilbage fra 1970’erne inddraget internationale regelsæt, herunder ikke-bindende retningslinjer.

Det skete bl.a. i forbindelse med et inspektionsbesøg i 1975 på Ebberødgård, en institution under den daværende Åndssvageforsorg, hvor ombudsmanden i sin rapport om institutionens lukkede afdelinger konkluderede, bl.a. med henvisning til en FN-erklæring om mentalt retarderede personers rettigheder, at ”[k]lienterne lever under forhold, som, vurderet ud fra humanitære synspunkter og (…) ellers anerkendte forestillinger om menneskebehandling på institutioner, efter min mening må anses for uforsvarlige” (FOB 1975.571).

Internationale regler udgør på forskellige måder bestanddele af dansk ret og indgår dermed naturligt i ombudsmandens virksomhed på samme måde som for andre retsanvendende myndigheder i Danmark, f.eks. domstolene. Særlig vigtige i den sammenhæng er EU’s traktater og EU-lovgivning, som har umiddelbar gyldighed i Danmark, samt Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, som i 1992 blev inkorporeret ved lov i dansk ret.

Også andre internationale forpligtelser, som Danmark har påtaget sig, men som ikke har med EU at gøre eller er inkorporeret ved lov, er relevante ved fastlæggelsen af gældende dansk ret. Det gælder f.eks. Torturkonventionen, Børnekonventionen og Handicapkonventionen, som alle er tiltrådt af Danmark, og som alle danske myndigheder derfor har pligt til at medvirke til opfyldelsen af.

Disse konventioner indgik også i ombudsmandens arbejde, før han fik de særlige opgaver. Som eksempel kan det nævnes, at ombudsmanden i en udtalelse fra 2009 foretog en indgående undersøgelse af Børnekonventionen og Handicapkonventionen for at vurdere, om forældrene til en 13-årig dreng med infantil autisme havde ret til at fravælge en kommunes specialskoletilbud (FOB 2009 18-1).

Skal ombudsmanden også kontrollere Folketinget?

Ombudsmandens nye internationale opgaver har i nogle sammenhænge rejst spørgsmålet, om Folketingets Ombudsmand skal til at overvåge den lovgivende magt og dermed også ombudsmandens egen hvervgiver, Folketinget.

Det korte svar er nej. Men problemstillingen er central og fortjener at blive forklaret lidt nærmere:

Ombudsmandens funktion som konventionsvogter i forhold til forebyggelse af tortur og beskyttelse af børns rettigheder består først og fremmest i at sikre, at myndighederne overholder konventionerne inden for rammerne af dansk lovgivning. Det er klassisk ombudsmandsarbejde med konkrete sager og besøg på institutioner. Ombudsmanden kan  dermed stå på den autoritet og legitimitet, som embedet har opbygget igennem de seneste 60 år.

De mere retspolitiske og rådgivningsprægede opgaver i forhold til lovgivningsmagten varetages af andre instanser, der er sat i verden med det formål. Det er bl.a. ombudsmandens samarbejdspartnere i forhold til FN’s Torturkonvention (Institut for Menneskerettigheder og DIGNITY) og FN’s Børnekonvention (Børnerådet og Børns Vilkår samt Institut for Menneskerettigheder). Ombudsmanden afgiver efter fast praksis ikke høringssvar til lovforslag, medmindre der er tale om forslag, der berører embedets egne forhold. Den praksis består.

Men hvad nu, hvis Folketinget vedtager en lov, der efter nærmere bedømmelse rejser problemer i forhold til konventionerne? Hvad vil ombudsmanden så gøre?

Det ligger fast, at ombudsmandens kompetence ikke omfatter Folketingets virksomhed. F.eks. kan ombudsmanden ikke tage stilling til, om en lov vedtaget af Folketinget er i strid med grundloven.

Men ombudsmanden kan godt – med ombudsmandsloven i hånden – henlede en ministers og Folketingets opmærksomhed på en lov eller retstilstand, der ikke stemmer overens med Danmarks internationale forpligtelser og derfor muligvis kræver en lovændring. Det er sjældent, det sker. Men det er sket.

Et ældre eksempel er en sag fra 1995 om Arbejdsformidlingens påståede medvirken til racediskrimination i strid med internationale konventioner, herunder FN’s Racediskriminationskonvention. Her bemærkede ombudsmanden bl.a., at ”der [var] belæg for at overveje”, om de internationale forpligtelser, som den danske stat havde påtaget sig for at udrydde private arbejdsgiveres racediskrimination, burde udfyldes gennem lovgivning, hvis arbejdsmarkedets organisationer ikke længere havde fuld kontrol over situationen (FOB 1995.46). Anbefalingen var medvirkende til, at Danmark i 1996 fik en lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet.

En tungere og stærkere værktøj skasse

Da ombudsmanden fik opgaven med Børnekontoret i 2012, blev det fremhævet særlig tydeligt i ombudsmandsloven, at ombudsmanden skal gøre Folketinget og vedkommende minister opmærksom på det, hvis en lov ikke lever op til Børnekonventionen (ombudsmandslovens § 12, stk. 2).

En umiddelbar læsning af den bestemmelse kunne måske give det indtryk, at ombudsmanden fremover skal overvåge og prøve Folketingets og regeringens lovgivningsarbejde fra forslagsstadiet, når det gælder børns rettigheder. Og foretage abstrakte prøvelser af lovgivningens forenelighed med Børnekonventionen efter vedtagelsen.

Det er ikke tilfældet. I bemærkningerne til lovforslaget nævnes det, at Børnerådet og Institut for Menneskerettigheder allerede varetager opgaven som høringspart på lovforslag. Ombudsmandens opgave er at kontrollere forvaltningen samt private institutioner mv., som varetager opgaver umiddelbart i forhold til børn. Bestemmelsen har til formål at fremhæve, at hvis ombudsmanden som led i sit arbejde støder på områder, hvor gældende dansk ret ikke matcher Børnekonventionen, forventes han at prikke Folketinget og regeringen på skulderen.

Det skete i en sag fra 2015, som rejste spørgsmålet, om børn på privatskoler ikke også har krav på partshøring, inden de bliver bortvist eller udskrevet.

Ombudsmanden rejste sagen over for Undervisningsministeriet efter at have fået en række klager fra forældre. Han fremhævede i den forbindelse sin særlige pligt til at gøre opmærksom på mangler ved lovgivningen i forhold til Danmarks internationale forpligtelser under FN’s Børnekonvention.

Ombudsmanden vurderede, at hullet i lovgivningen var problematisk i forhold til Børnekonventionens artikel 12 om børns ret til at blive hørt og inddraget. Han understregede, at ministeriet havde ansvaret for at sikre, at konventionen fremover blev efterlevet af de private skoler, om nødvendigt gennem lovgivning.

Ministeriet vurderede, at en vejlednings- og informationsindsats over for skolerne i første omgang ville være tilstrækkelig til at sikre barnets ret til at blive hørt. Det noterede ombudsmanden sig og udtalte samtidig, at han ville være meget opmærksom på, om problemet også bliver løst i praksis (FOB 2015-53).

International ret har i årtier været en del af ombudsmandens juridiske værktøjskasse. De særlige opgaver i forhold til udvalgte konventioner og regelsæt har givet ombudsmanden nye samarbejdspartnere og roller, både herhjemme og ude, og har gjort værktøjskassen i det daglige arbejde både tungere og stærkere.

Jonas Bering Liisberg, direktør
FOB 2015