Er ”miljøoplysninger” et trylleord?

Kirsten Talevski, områdechef, og Kristine Holst Hedegaard, souschef
FOB 2019


Offentligheden har en særlig adgang til at få aktindsigt i miljøoplysninger, og en række sager hos om buds manden viser, at begrebet dækker bredt. Men journalister og andre bør også vide, at ordet ”miljøoplysninger” ikke altid udløser aktindsigt.

Et ministerielt notat om at flytte rejsende fra bil til tog fik en hård medfart af en fagbladsjournalist. Han skrev flere kritiske artikler om notatet. Især var han kritisk i forhold til ministeriets beregninger. På et tidspunkt klagede ministeriet til fagbladets chefredaktør, og det endte med, at journalisten søgte aktindsigt i de dokumenter, som vedrørte klagen.

Spørgsmålet var nu, hvilken lov ministeriet skulle vurdere anmodningen om aktindsigt efter.

Der er nemlig groft sagt to regelsæt om aktindsigt for personer, som ikke er parter i en sag. De fleste, der beskæftiger sig med aktindsigt, kender den nye offentlighe dslov. Mindre kendt er miljøoplysningsloven. Men hvis man søger om aktindsigt i miljøoplysninger, skal myndigheden følge miljøoplysningsloven.

Miljøoplysningsloven har dermed betydning for store dele af den offentlige forvaltning. Og den kan have stor betydning for, om journalister og andre borgere får aktindsigt eller ej.

Det kan imidlertid være vanskeligt at vide, om der er tale om miljøoplysninger. Således også da journalisten søgte om aktindsigt i ministeriets dokumenter om håndteringen af hans kritik. Kunne oplysninger om en journalists kritiske skriverier om et notat overhovedet være miljøoplysninger?

Miljøoplysninger og offentlighedsloven

Miljøoplysningsloven gennemfører en EUregulering i dansk ret. Den bagvedliggende EUret betyder, at loven kan være kompliceret at anvende, og man må bl.a. inddrage praksis fra EUDomstolen, når loven skal fortolkes.

Som udgangspunkt giver miljøoplysningsloven enhver ret til at blive gjort bekendt med miljøoplysninger. Det er dog kun et udgangspunkt. Begrænsningerne (undtagelserne) fra den gamle offentlighedslov gælder nemlig fortsat, når miljøoplysningsloven skal anvendes. Det hele kompliceres yderligere af, at undtagelserne i den gamle offentlighedslov skal fortolkes restriktivt, når der er tale om miljøoplysninger.

Det følger af de såkaldte afvejningsregler i miljøoplysningsloven (se faktaboks).
Ser man bort fra de særlige regler, som direkte følger af miljøoplysningsloven, kan man overordnet sige, at spørgsmålet om aktindsigt i miljøoplysninger skal behandles efter den gamle offentlighedslov. Den g amle offentlighedslov giver på visse punkter adgang til flere oplysninger end den nye offentlighedslov, men på andre punkter til de samme oplysninger.

 

Efter miljøoplysningsloven er der to særlige afvejningsregler, man skal anvende ved behandling af en aktindsigtsanmodning:

  • Den generelle afvejningsregel: Adgangen til at begrænse akt ind sigt skal anvendes restriktivt under hensyn til samfundets interesse i, at oplysningerne offentliggøres.
  • Den konkrete afvejningsregel: I hver enkelt sag skal de offentlige interesser, der varetages ved at udlevere oplysninger, afvejes over for de interesser, der varetages ved at afslå udlevering.

Afvejningsreglerne betyder, at de undtagelser, der følger af den gamle offentlighedslov fra 1985,skal fortolkes restriktivt. Og selv om en undtagelsesbestemmelse generelt kan anvendes til at afslå aktindsigt, kan der kun gives afslag, hvis de interesser, der varetages ved afslaget, overstiger de interesser, der varetages ved omvendt at udlevere oplysningerne.

Den meget omtalte § 24 i den nye offentlighedslov – den såkaldte ministerbetjeningsregel – findes ikke i den gamle offentlighedslov. Det betyder, at det alt andet lige er lettere at få aktindsigt i dokumenter vedrørende den politiske beslutningsproces, når der er tale om miljøoplysninger.

Andre regler, f.eks. reglen om, at man kan und tage interne dokumenter fra retten til aktindsigt, og reglen om, at man skal udlevere (ekstrahere) faktiske oplysninger, er stort set de samme efter den gamle og den nye offentlighedslov.

Selv om miljøoplysningsloven skal anvendes, er der derfor ingen garanti for, at man kan få de ønskede oplysninger udleveret.

Fagbladsjournalistens kritik

Tilbage til sagen (FOB 2018-2) om fagbladsjournalisten, der havde skrevet kritiske artikler om ministeriets notat om at flytte rejsende fra bil til tog. Han ville gerne se ministeriets dokumenter, som vedrørte klagen over ham selv.

Ministeriet tilbageholdt fire dokumenter om sin håndtering af kritikken. Begrundelsen var, at der var tale om interne arbejdsdokumenter. Ministeriet henviste til en paragraf i den nye offentlighedslov og mente altså ikke, at oplysningerne i de fire dokumenter var miljøoplysninger. Det var ombudsmanden uenig i.

Ombudsmanden mente, at notatet, der havde karakter af et politisk debatoplæg, indeholdt miljøoplysninger. Journalistens kritik rettede sig mod den faglige holdbarhed af ministeriets notat. Journalistens deltagelse i den offentlige debat om notatet var et eksempel på ”effektiv” inddragelse af offentligheden i beslutningsprocessen på miljøomr ådet – og det var netop et ønsket formål med reglerne fra EUlovgivers side.

Ombudsmanden henstillede, at ministeriet genoptog sagen og traf en afgørelse efter miljøoplysningsloven. Det skete, men det betød dog ikke i den konkrete sag, at journalisten fik de ønskede oplysninger. For også efter miljøoplysningsloven kunne de interne arbejdsdokumenter undtages fra aktindsigt, og de nævnte afvejningsregler hjalp derfor ikke journalisten. I denne sag var ”miljøoplysninger” altså ikke noget trylleord.

Noget, der ”påvirker eller kan påvirke miljøet”

For at miljøoplysningsloven kan anvendes, skal der i sagens natur være tale om miljøoplysninger. Det lyder i sig selv enkelt, men nogle gange kan det – som sagen med fagbladsjournalisten også viser – være en relativt kompliceret øvelse at finde ud af, hvad der er miljøoplysninger i lovens forstand.

Definitionen af miljøoplysninger findes i § 3 i miljøoplysningsloven. Miljøoplysninger er ikke bare oplysninger, der direkte vedrører miljøet, som f.eks. oplysninger om tilstanden i jord, vand eller luft. Det er også oplysninger, som vedrører f.eks. stråling, støj og udledninger, der påvirker eller kan påvirke miljøet.

§ 3. Ved miljøoplysninger forstås alle oplysninger, som er i myndighedens besiddelse, eller som opbevares for den, som foreligger i skriftlig form, i billedeller lydform eller i elektronisk eller en hvilken som helst anden form, uanset hvornår oplysningerne er tilvejebragt, og som vedrører

1) tilstanden i miljøelementer som f.eks. luft og atmosfære, vand, jord, landskaber og naturområder, herunder vådområder, kystog havområder, biologisk mangfoldighed og dennes enkelte bestanddele, herunder genetisk modificerede organismer, og vekselvirkningen mellem disse elementer,

2) faktorer som f.eks. stoffer, energi, støj, stråling eller affald, herunder radioaktivt affald, emissioner, udledninger og andre udslip i miljøet, der påvirker eller kan påvirke de miljøelementer, som er nævnt i nr. 1,

3) f oranstaltninger, herunder administrative foranstaltninger såsom politikker, lovgivning, planer, programmer, miljøaftaler og aktiviteter, der påvirker eller kan påvirke de enkelte miljøelementer, som er nævnt i nr. 1 og 2, og faktorer samt foranstaltninger og aktiviteter, der har til formål at beskytte disse miljøelementer,

4) rapporter om gennemførelse af miljølovgivningen,

5)rentabilitetsberegninger og andre økonomiske analyser og forudsætninger, som er anvendt i forbindelse med de foranstaltninger og aktiviteter, som er nævnt i nr. 3, og

6) menneskers sundhedsog sikkerhedstilstand, herunder, hvor det er relevant, forurening af fødekæden, menneskers levevilkår, kulturminder og bygningsværker, i det omfang de påvirkes af de enkelte miljøelementers tilstand, som er nævnt i nr. 1, eller via disse elementer af de i nr. 2 og 3 nævnte forhold.

Oplysninger, som mere indirekte drejer sig om miljøet, er også omfattet. Det følger af lovens definition, at oplysninger om foranstaltninger eller aktiviteter, der påvirker eller kan påvirke miljøet, er omfattet. Det kan f.eks. være lovgivning eller planer.

Ombudsmanden har i en række sager om aktindsigt taget stilling til, om miljøoplysningsloven skulle anvendes. De vigtigste sager er udtaget som FOBsager og offentliggjort på ombudsmandens hjemmeside. Tre konkrete eksempler:

Aktindsigt i MRSA-oplysninger

En række svinebesætninger var i en periode blevet testet for den resistente stafylokokbakterie MRSA. Nogle journalister ville gerne vide, hvilke besætninger der var testet positive. Fødevaremyndighederne afslog aktindsigt, bl.a. med den begrundelse, at det ville medføre stigmatisering af landmændene og deres familier.

Myndighederne havde behandlet sagen uden at tage stilling til, om der var tale om miljøoplysninger.

Ombudsmanden mente, at det var af stor betydning for vurderingen i sagen, om oplysningerne var miljøoplysninger. Da luften i svinestaldene ville indeholde MRSAbakterier, hvis besætningen var smittet, mente ombudsmanden, at miljøoplysningsloven skulle anvendes, jf. § 3, nr. 1 (se faktaboks).

Ombudsmanden udtalte endvidere, at miljøoplysning sloven bygger på det principielle synspunkt, at der bør være særlig vidtgående adgang til aktindsigt for offentligheden, når det drejer sig om miljøoplysninger. Og for at der kunne gives afslag, måtte det være selve det forhold, at der blev givet aktindsigt, som ville medføre stigmatisering. Hvis problemet med stigmatisering bestod, uafhængigt af om der blev givet aktindsigt, kunne der ikke gives afslag. Fødevarestyrelsen besluttede herefter, at oplysningerne skulle udleveres. (FOB 2014-8).

Hvilke besætninger der var smittet med MRSA, kunne altså kaldes miljøoplysninger, og i denne sag havde det betydning for, om man kunne få aktindsigt.

To andre sager illustrerer omvendt, at der er grænser for, hvad ”miljøoplysninger” dækker over. Også selv om praksis fra EUDomstolen viser, at der anlægges en bred fortolkning af begrebet.

Grænser for, hvad der er miljøoplysninger

Efter at et værtshus i København havde søgt om lov til fortsat at sælge alkohol, bad en borger om aktindsigt i Bevillingsnævnets indstilling og afgørelse. Nævnet afslog med henvisning til den nye offentlighedslov.

Ombudsmanden skulle nu tage stilling til, om der var tale om miljøoplysninger. Alkoholbevillingen havde potentielt betydning for, om værtshuset kunne blive ved med at eksistere. Afgørelsen havde dermed indirekte betydning for udledningen af bl.a. støj og tobaksrøg til det omgivende miljø.

Selv om indstillingen og afgørelsen fra Bevillingsnævnet for så vidt var en ”foranstaltning” (§ 3, nr. 3 – se faktaboks), mente ombudsmanden ikke, at kravet om mulig påvirkning af miljøet var opfyldt. En udtalelse fra EUKommissionen støttede ombudsmandens vurdering. Sagen skulle derfor afgøres efter den nye offentlighedslov. (FOB 2018-34).

I en anden sag (FOB 2020-1) havde en borger fået tilsluttet to markbaserede solcelleanlæg til elnettet via det lokale energiselskab, og han havde modtaget en slutfaktura på den samlede pris. Han ville kontrollere, om han var blevet faktureret for de faktiske omkostninger. Derfor bad han om aktindsigt i nogle underliggende leverandørfakturaer om bl.a. materialer og montørens timepriser.

Spørgsmålet var nu, om oplysningerne i disse leverandørfakturaer var miljøoplysninger. Ombudsmanden mente, at etableringen af solcelleanlæggene måtte anses for ”en foranstaltning eller en aktivitet” i miljøoplysningslovens forstand. Men ombudsmanden mente ikke, at oplysningerne i de underliggende bilag var miljøoplysninger, bl.a. på grund af den mere indirekte sammenhæng mellem oplysningerne og etableringen af solcelleanlæggene. Også her støttede en udtalelse fra EUKommissionen ombudsmandens vurdering.

Sagerne om alkoholbevillingen og solcelleanlæggene illustrerer således, at der er grænser for, hvad der kan anses for ”miljøoplysninger”.

Og som sagerne ovenfor illustrerer, er ”miljøoplysninger” ikke altid det ”trylleord”, som betyder, at man får oplysningerne. Men det kan det være.

Stigende betydning

Da den nye offentlighedslov trådte i kraft den 1. januar 2014, blev den gamle offentlighedslov samtidig ophævet. Men alligevel ikke helt. For ophævelsen havde som nævnt ovenfor ikke virkning for sager, der behandles efter miljøoplysningsloven (§ 42, stk. 4, i den nye offentlighedslov). Og i takt med at spørgsmål om miljø og klima i stigende grad kommer på den politiske dagsorden, må det antages, at miljøoplysningslovens regler (og dermed også den gamle offentlighedslov) vil få stadig større betydning.