Åbenhed i en epidemitid

Kirsten Talevski, områdechef, og Mai Gori, fuldmægtig
FOB 2020


Åbenhed i forvaltningen kendetegner et demokratisk samfund. COVID-19-epidemien har ikke ændret på vigtigheden af dette grundprincip.

COVID-19-epidemien har i 2020 præget overskrifterne og haft stor betydning for alles hverdag. 

Nogle forhold er dog uforandrede – epidemi eller ej. Det gælder for eksempel retten til aktindsigt efter offentlighedsloven. Selv om Danmark befinder sig i en national krise, gælder det grundlæggende princip om åbenhed i forvaltningen.

Ombudsmanden har igennem 2020 – som vanligt – behandlet klager over aktindsigt. Fokus for ombudsmanden er på, om myndighederne overholder reglerne, og at myndighedernes svartider ikke bliver for lange. Det gælder også i sager, hvor journalister eller andre vil have oplysninger, der vedrører COVID-19-epidemien.

Ikke mindst i en så ekstraordinær situation med nedlukning og restriktioner er det vigtigt, at myndighederne husker offentlighedslovens grundlæggende formål, når de overvejer at tilbageholde oplysninger, der vedrører epidemien. Det illustrerer flere sager fra året.

Nedlukningen af Danmark

Inden Danmark i marts 2020 i vidt omfang blev lukket ned på grund af COVID-19, stillede Sundhedsstyrelsen en række spørgsmål til regionerne om deres beredskab til håndtering af epidemien.

Svarene indeholdt oplysninger om bl.a. kapaciteten på intensivafdelingerne og antallet af respiratorer. På dagen for nedlukningen bad en journalist fra fagbladet Ingeniøren om aktindsigt i regionernes indberetninger til Sundhedsstyrelsen.

Journalisten fik i første omgang afslag fra alle regioner. Da ombudsmanden fik en klage fra journalisten, besluttede han at koncentrere sig om Region Sjællands afslag på aktindsigt og Ankestyrelsens afvisning af at rejse en tilsynssag over for Region Sjælland.

Region Sjælland havde givet afslag på aktindsigt med den begrundelse, at der var tale om en ekstraordinær situation. ”Væsentlige hensyn og tungtvejende beskyttelsesinteresser” gjorde, at regionen skulle kunne kommunikere uden offentlighed med Sundhedsstyrelsen. Regionen uddybede senere sit synspunkt med, at aktindsigt ville kunne have væsentlige skadevirkninger i forhold til at modvirke ”uro og panik” i befolkningen. Afslaget på aktindsigt blev givet med henvisning til offentlighedslovens § 33, nr. 5 (den såkaldte generalklausul).

Formål med offentlighedsloven

Offentlighedsloven bygger på et grundlæggende princip om åbenhed og demokratisk kontrol med den offentlige forvaltning. Offentlighedsprincippet er således et helt centralt kendetegn for et demokratisk samfund.

Det grundlæggende princip om offentlighed har til formål at understøtte bl.a. kontrollen med forvaltningsmyndighedernes udførelse af deres opgaver samt mediernes formidling af informationer til offentligheden og tilliden til forvaltningen.

Hovedreglerne om offentlighed er klare:
• Enhver har ret til aktindsigt.
• Afgørelsen skal træffes snarest.
• Der kan kun gøres undtagelser, hvis der er juridisk grundlag for det i offentlighedsloven.

Ombudsmanden understregede, at generalklausulen kun er tiltænkt helt særlige situationer, og at befolkningen som det klare udgangspunkt skal have indsigt i forvaltningen, også selv om det kan skabe utryghed og bekymring. Det gælder ikke mindst, når det angår spørgsmål af væsentlig samfundsmæssig interesse. Han mindede i den forbindelse om, at offentlighedsprincippet udgør en udbygning af folkestyret, og at en almindelig adgang til dokumenter i den offentlige forvaltning i dag må anses for at være et centralt kendetegn for et åbent, demokratisk samfund. Det er således et grundlæggende formål med offentlighedsloven at understøtte befolkningens informationsgrundlag og offentlighedens kontrol med den offentlige forvaltning, herunder mediernes formidling af information til offentligheden.

Ombudsmanden påpegede, at hvis myndighederne skal bruge generalklausulen til at tilbageholde oplysninger om kapacitetsmangler, må skadevirkningerne af offentliggørelsen både være konkretiseret og sandsynliggjort. Han pointerede også, at myndighederne kan overveje at supplere eller forklare de oplysninger, som er omfattet af aktindsigten, hvis der er risiko for, at de kan blive misforstået.

Mens ombudsmanden undersøgte sagen, valgte regionen i august at give journalisten aktindsigt i oplysningerne. I lyset af den tid, der var gået, mente Region Sjælland, at oplysningerne ikke længere kunne hemmeligholdes. Ombudsmanden konkluderede, at Region Sjælland ikke havde grundlag for at undtage de ønskede oplysninger fra aktindsigt efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 33, nr. 5. 

Sagen er offentliggjort på ombudsmanden.dk som FOB 2020-35.

Sundheds- og ældreministerens SMS-korrespondance med WHO

En anden sag om en myndigheds begrænsning af aktindsigt i oplysninger, der vedrørte COVID-19-epidemien, handlede om sundheds- og ældreministerens (nu sundhedsministerens) SMS-korrespondance med WHO’s generaldirektør (FOB 2020-29).

Sundheds- og ældreministeren havde en direkte og personlig kontakt med WHO’s generaldirektør, og ministeren fik således i korte og uformelle SMS’er oplysninger om WHO’s anbefalinger om teststrategi. En journalist ønskede i marts 2020 aktindsigt i SMS’erne.

Det daværende Sundheds- og Ældreministerium gav aktindsigt i det faglige indhold af SMS’erne, men ikke i det øvrige indhold.

Afslaget blev givet med henvisning til offentlighedslovens § 32, stk. 1. Myndighederne kan efter den bestemmelse begrænse retten til aktindsigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser, herunder folkeretlige forpligtelser og beskyttelse af forholdet til internationale organisationer, hvis der er kutyme for fortrolighed.

Sundheds- og Ældreministeriet var dog ikke kommet med oplysninger, der indikerede, at der var en folkeretlig forpligtelse til eller kutyme for fortrolighed. Afslaget var derimod begrundet i hensynet til den relation, som sundheds- og ældreministeren havde etableret til WHO’s generaldirektør. Ministeriet lagde vægt på muligheden for at bevare en direkte og personlig relation og en fortrolig tone. Denne relation kunne efter Sundheds- og Ældreministeriets opfattelse lide skade, hvis SMS’erne i deres helhed blev offentliggjort.

WHO havde imidlertid ikke tilkendegivet, at oplysningerne i SMS’erne ikke måtte offentliggøres. Tværtimod havde WHO tilkendegivet, at organisationen ikke ønskede at tage stilling til medlemslandenes informationsudveksling med medierne.

Ombudsmanden fandt på den baggrund, at hensynet til relationen mellem sundheds- og ældreministeren og WHO’s generaldirektør ikke kunne begrunde, at oplysningerne kunne undtages fra aktindsigt. Sundheds- og Ældreministeriet udleverede efterfølgende SMS’erne i deres helhed.

”Bekymrende” sagsbehandlingstider hos sundhedsmyndighederne

I foråret 2020 blev det hurtigt klart for ombudsmanden, at den ekstraordinære situation kunne få betydning for sundhedsmyndighedernes sagsbehandlingstider i sager om aktindsigt.

For at få et indtryk af, om det var tilfældet, bad ombudsmanden i maj 2020 Sundheds- og Ældreministeriet om en overordnet status for behandlingen af aktindsigtssager i ministeriet, Sundhedsstyrelsen, Statens Serum Institut og Styrelsen for Patientsikkerhed.

Det fremgik af svaret fra sundhedsmyndighederne, at COVID-19-krisen havde affødt betydelig flere anmodninger om aktindsigt end normalt, og Sundheds- og Ældreministeriet forklarede, at det ofte ikke var muligt at overholde fristerne i offentlighedsloven i den særlige situation med håndtering af COVID-19.

Sundhedsmyndighederne havde iværksat forskellige initiativer for at få sagsbehandlingstiden bragt ned. Men ombudsmanden besluttede at følge med i, om initiativerne virkede i tilstrækkeligt omfang.

I efteråret 2020 fik ombudsmanden melding om, at Sundhedsstyrelsen nu holdt sig inden for offentlighedslovens frister. Men ministeriet selv, Statens Serum Institut og Styrelsen for Patientsikkerhed havde fortsat udfordringer med at overholde fristerne. Ombudsmanden bad derfor om en uddybende redegørelse.

Tilbagemeldingen viste, at der i en række sager var væsentlig længere sagsbehandlingstider end dem, der er forudsat i offentlighedsloven. F.eks. var sagsbehandlingstiden i en række uafsluttede sager på ministeriets område mellem 80 og 120 arbejdsdage. I enkelte sager var sagsbehandlingstiden over 140 arbejdsdage (svarende til omkring syv måneder). Det fandt ombudsmanden bekymrende.

Ombudsmanden udtalte i en nyhed af 16. december 2020 (offentliggjort på ombudsmanden.dk) bl.a., at ”hvis journalister skal vente for længe på svar om aktindsigt, vanskeliggøres deres muligheder for at bedrive kritisk journalistik og orientere offentligheden om sager af væsentlig samfundsmæssig interesse, f.eks. om indsatsen mod COVID-19. Det er derfor vigtigt, at sundhedsmyndighederne får nedbragt sagsbehandlingstiderne”.

I lyset af sundhedsmyndighedernes udfordringer besluttede ombudsmanden at følge med i sagsbehandlingstiderne også i 2021.

Offentlighed i en ekstraordinær tid

De omtalte sager illustrerer, at det ikke har været enkelt for myndighederne at overholde offentlighedslovens krav om offentlighed og hurtig sagsbehandling, samtidig med at Danmark har befundet sig i en ekstraordinær situation med håndteringen af COVID-19.

Offentlighed i forvaltningen er imidlertid en af hjørnestenene i det danske demokrati. Det er derfor vigtigt at være opmærksom på, at befolkningen har krav på oplysninger om COVID-19, medmindre betingelserne for at undtage oplysninger er opfyldt. Ligesom medierne har krav på hurtige svar på aktindsigtsanmodninger for at kunne holde befolkningen orienteret.

Ombudsmanden har forståelse for, at indsatsen mod COVID-19 igennem 2020 har været yderst ressourcekrævende for mange myndigheder, ikke mindst sundhedsmyndighederne. Det er ofte de samme medarbejdere, som f.eks. skal håndtere de beredskabsmæssige opgaver, betjene politikerne og samtidig være sagsbehandlere i sager om anmodninger om aktindsigt. Men selv om der er massive udfordringer, må myndighederne tilpasse de sædvanlige arbejdsgange, så offentlighedsprincippet sikres. Indsatsen mod COVID-19 må med andre ord ikke stå i vejen for, at sager om aktindsigt behandles i overensstemmelse med offentlighedsloven.