En anmodning om aktindsigt kan indebære en betydelig ressourcebelastning for myndighederne. Det tager offentlighedsloven i et vist omfang højde for, idet flere af lovens bestemmelser tager hensyn til myndighedernes ressourcer.

Offentlighedslovens udgangspunkt er, at enhver har ret til aktindsigt, medmindre der i loven er hjemlet adgang til at undtage sager, dokumenter eller oplysninger fra aktindsigt.

Under visse betingelser kan en myndighed dog efter offentlighedsloven helt afslå at behandle en ressourcetung aktindsigtsanmodning og altså meddele afslag på aktindsigt, uden at myndigheden først har undersøgt, om det ønskede materiale kan udleveres eller skal undtages fra aktindsigt.

Justitsministeriet kunne afslå at behandle en journalists aktindsigtsanmodning af ressourcemæssige grunde

En journalist havde bedt Justitsministeriet om aktindsigt i nogle terroranalysevurderinger for en treårig periode. Ministeriet mente, at det ville tage over 60 timer at behandle anmodningen, og at det var et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

Sagen rejste et principielt spørgsmål om, hvorvidt offentlighedslovens centrale ressourcebestemmelse (offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 1) overhovedet kunne bruges over for en journalist, der var tilknyttet et massemedie. Efter denne bestemmelse kan myndigheder afslå at give aktindsigt, i det omfang behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. Ombudsmanden mente ikke, at dette generelt var udelukket.

Hvis bestemmelsen skulle anvendes over for en journalist, der var tilknyttet et massemedie, krævede det dog i hvert fald et ressourceforbrug, der var væsentligt større end de ca. 25 timer, som efter forarbejderne til offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 1, er den almindelige grænse for, hvornår aktindsigt kan afslås på grund af et ”uforholdsmæssigt ressourceforbrug”.

Denne betingelse var umiddelbart opfyldt, da Justitsministeriet havde skønnet et tidsforbrug på over 60 timer (svarende til mere end 8 fulde arbejdsdage). Men ombudsmanden lagde også vægt på andre omstændigheder i sagen, herunder at ministeriet ville tage stilling til dele af anmodningen og undersøge, om journalisten kunne få aktindsigt i nogle udvalgte terroranalysevurderinger, som journalisten havde oplyst, at han var særlig interesseret i.

I den konkrete sag kunne ombudsmanden samlet set ikke kritisere ministeriets vurdering.

FOB 2016-23

1 Oversigt

Det er offentlighedslovens udgangspunkt, at enhver har ret til aktindsigt, medmindre der i loven er hjemmel til at undtage sager, dokumenter eller oplysninger fra adgangen til aktindsigt.

I visse tilfælde kan en anmodning om aktindsigt dog afslås alene med henvisning til myndighedens ressourcer:

Det er tilfældet efter den centrale ressourcebestemmelse i offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 1. Efter denne bestemmelse kan behandlingen af en anmodning om aktindsigt afslås, i det omfang behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. Bestemmelsen er gennemgået nedenfor i afsnit 2.

En myndighed kan også undlade at foretage ekstrahering af oplysninger om en sags faktiske grundlag og oplysninger om eksterne og interne faglige vurderinger, i det omfang det vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. Det følger af offentlighedslovens § 28, stk. 2, nr. 1, og § 29, stk. 2. Bestemmelserne er gennemgået nedenfor i afsnit 3.

Der er desuden efter offentlighedslovens § 11, stk. 1, kun ret til sammenstilling af oplysninger i databaser (dataudtræk), hvis såvel sammenstillingen af oplysninger som en eventuel anonymisering af de sammenstillede oplysninger kan foretages ved få og enkle kommandoer. Bestemmelsen er gennemgået nedenfor under afsnit 4.

Endelig opstiller forarbejderne til offentlighedsloven nogle grænser for, hvor mange ressourcer det er rimeligt, at en myndighed som led i meroffentlighed bruger på at anonymisere oplysninger omfattet af f.eks. lovens § 30, nr. 1, om følsomme personoplysninger. En myndighed bør således efter anmodning fra den aktindsigtssøgende kun foretage en anonymisering, hvis anonymiseringen kan ske uden nævneværdig brug af myndighedens ressourcer. Anonymisering som led i meroffentlighed er gennemgået nedenfor under afsnit 5.

2 Offentlighedslovens centrale ressourcebestemmelse

En myndighed kan afslå at behandle en anmodning om aktindsigt, i det omfang behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. Det følger af den centrale ressourcebestemmelse i offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 1.

Anvendelse af bestemmelsen forudsætter, at det samlede tidsforbrug må forventes at overstige ca. 25 timer.

Denne grænse gælder dog ikke over for journalister ved et massemedie og andre, der har en særlig interesse i aktindsigten. I forhold til denne personkreds forudsætter bestemmelsens anvendelse således et ressourceforbrug, der er væsentligt større end de ca. 25 timer, som er grænsen over for den, der ikke har en særlig interesse.

Men myndigheden bør i første række indlede en dialog med den, der søger om aktindsigt, med henblik på at få afgrænset og konkretiseret anmodningen, så et eventuelt ressourceproblem ikke længere foreligger.

2.1. 25-timers reglen

Det er myndighedens forventede tidsforbrug i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt, der – set i forhold til ansøgerens interesse i at få indsigt i det konkrete tilfælde – er det centrale for, om myndigheden kan afslå anmodningen på grund af et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

Ved opgørelsen af det forventede tidsforbrug må der lægges vægt på, hvor mange sager eller dokumenter anmodningen vedrører, ligesom der må lægges vægt på, om aktindsigten på grund af dokumenternes og sagernes indhold vil være kompliceret at behandle.

Adgangen til at afslå at behandle en anmodning om aktindsigt forudsætter, at det vurderes, at det samlede tidsforbrug for myndighederne i forbindelse med behandlingen af anmodningen – det vil sige fremsøgningen af sagerne eller dokumenterne og myndighedens vurdering af, om der kan gives aktindsigt – må forventes at overstige ca. 25 timer (svarende til mere end tre fulde arbejdsdage).

Hvis myndigheden vil skulle inddrage andre myndigheder som led i behandlingen af aktindsigtsanmodningen, vil det forventede tidsforbrug hos disse myndigheder også indgå i det samlede forventede tidsforbrug. Det var bl.a. tilfældet i FOB 2016-23, hvor Justitsministeriets behandling af en aktindsigtsanmodning også ville indebære sagsbehandling hos PET.

Når ombudsmanden behandler klager over afslag på aktindsigt af ressourcemæssige grunde, beder ombudsmanden myndigheden om at redegøre nærmere for, hvad der ligger til grund for vurderingen af det forventede tidsforbrug.

Hvis de omstændigheder, som myndigheden har lagt til grund for vurderingen, – om f.eks. sagernes omfang og kompleksitet – fremstår tilstrækkeligt underbygget, vil ombudsmanden alt andet lige ikke have grundlag for at tilsidesætte myndighedens skønsmæssige vurdering af det forventede tidsforbrug.

Afgørelsen om at afslå en anmodning om aktindsigt efter ressourcebestemmelsen skal i øvrigt træffes forholdsvis hurtigt efter, at myndigheden modtager anmodningen. Afgørelsen bør træffes ud fra det forventede tidsforbrug og ikke ud fra en faktisk konstatering af, at myndigheden nu har brugt (mere end) f.eks. 25 timer på at behandle anmodningen.

Afslag på at behandle en aktindsigtsanmodning på grund af et uforholdsmæssigt ressourceforbrug skal træffes forholdsvis hurtigt

En borger anmodede Rigspolitiet om akter i en bestemt sag. Rigspolitiet videresendte anmodningen til Justitsministeriet, så ministeriet kunne tage stilling til ønsket om indsigt i dokumenter, som Rigspolitiet mente hørte til en lovgivningssag.

Ca. seks måneder efter, at anmodningen var fremsat, ressourceafviste Justitsministeriet den. Ministeriets sagsbehandling havde allerede oversteget 25 timer, og ministeriet havde endnu ikke vurderet, om de identificerede akter var en del af en lovgivningssag, hvilket var afgørende for, om der kunne gives aktindsigt i dokumenterne.

Ombudsmanden kunne ikke kritisere, at ministeriet havde afslået at behandle anmodningen med henvisning til et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

Men ministeriet burde på et langt tidligere tidspunkt have konstateret, at behandlingen af sagen ville nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

En vurdering efter ressourcebestemmelsen må ganske vist kræve en vis behandling af aktindsigtsanmodningen, herunder i form af en vis identificering, overblik og gennemgang af det materiale, der må anses for omfattet af anmodningen. Men samtidig forudsætter en anvendelse af ressourcebestemmelsen, at myndigheden foretager sin vurdering forholdsvis hurtigt efter at have modtaget aktindsigtsanmodningen. Afgørelsen bør træffes ud fra det forventede tidsforbrug og ikke ud fra en faktisk konstatering af, at myndigheden nu har brugt (mere end) f.eks. 25 timer på at behandle anmodningen. 

FOB 2017-4

”Grænsen” på de ca. 25 timer indebærer således ikke, at myndigheden skal behandle en aktindsigtsanmodning i op til 25 timer og give aktindsigt i materiale, der kan behandles inden for dette tidsrum. Det kan myndigheden dog blive forpligtet til, hvis ansøgeren i en dialog med myndigheden tilskærer anmodningen, så det giver mening at behandle den konkretiserede anmodning inden for de ca. 25 timer. Se nærmere afsnit 2.2 nedenfor.

2.2. Dialog med henblik på at præcisere anmodningen

Ved ressourcekrævende aktindsigtsanmodninger bør myndigheden i første række indlede en dialog med den aktindsigtssøgende for at få afgrænset og konkretiseret anmodningen, så der ikke længere er et eventuelt ressourceproblem.

Afslag på aktindsigt med henvisning til ressourceforbruget bør således meget ofte ikke være den første reaktion på en anmodning om aktindsigt.

Som led i dialogen bør myndigheden forklare den aktindsigtssøgende, hvorfor myndigheden beder om en præcisering, og at manglende præcisering eventuelt vil kunne indebære, at anmodningen afslås af ressourcemæssige grunde, eller at sagsbehandlingstiden bliver længere end normalt.

Myndigheden burde have oplyst om, at en manglende præcisering af aktindsigtsanmodningen kunne føre til afslag

En borger anmodede Skatteministeriet om aktindsigt i dokumenter med relation til en rigsrevisionsberetning. Ministeriet afslog at behandle aktindsigtsanmodningen med henvisning til ressourcebestemmelsen. Inden afslaget havde ministeriet forgæves forsøgt at få borgeren til at præcisere anmodningen.

Ombudsmanden kunne ikke kritisere ministeriets vurdering af, at behandlingen af anmodningen ville nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. Men ombudsmanden mente, at ministeriet over for borgeren burde have forklaret, hvorfor ministeriet bad om en præcisering, og at konsekvenserne af en manglende præcisering kunne være, at ministeriet ville afslå at behandle sagen af hensyn til ministeriets ressourcer. Ministeriet kunne eventuelt også have tilkendegivet, hvor meget yderligere arbejdstid ministeriet var indstillet på at bruge på sagen.

Det fremgik i øvrigt af sagen, at ministeriet havde udarbejdet en aktliste til intern brug over de dokumenter, som ministeriet havde modtaget fra Rigsrevisionen. Ombudsmanden mente, at Skatteministeriet som led i dialogen med borgeren burde have overvejet, om aktlisten eller dele af den kunne have været udleveret til borgeren som en hjælp til at præcisere anmodningen.

FOB 2014-22

2.3. Myndighedernes fremsøgning af sager og dokumenter

Ressourcebestemmelsen kan ikke anvendes, hvis det uforholdsmæssige ressourceforbrug skyldes, at det er unødigt vanskeligt at fremsøge oplysninger hos myndigheden. Det kan f.eks. være, at myndigheden ikke har journaliseret sagens akter ordentligt.

Hvis aktindsigtsanmodningen ikke angår en eller flere bestemte sager – men f.eks. et tværgående tema eller spørgsmål, der kan være behandlet på mange forskellige sager – bør myndigheden foretage en søgning i journalsystemet ved at anvende de oplagte søgeord, ligesom den medarbejder, der behandler aktindsigtsanmodningen, ud fra sit kendskab til myndighedens sager bør foretage en umiddelbar overvejelse af, hvilke sager og dokumenter der er omfattet af anmodningen.

Myndigheden er ikke forpligtet til på anden måde, f.eks. ved at gennemgå myndighedens sager manuelt, at søge efter dokumenter, der er omfattet af aktindsigtsanmodningen.

Overblik #7 om journalisering

2.4. Kan ressourcebestemmelsen bruges over for journalister og andre, der har en særlig interesse i aktindsigten?

En myndighed kan kun anvende ressourcebestemmelsen, hvis det forventede ressourceforbrug er uforholdsmæssigt set i forhold til ansøgerens interesse i at få aktindsigt.

Det betyder, at hvis den, der søger om aktindsigt, godtgør en særlig interesse i sagerne eller dokumenterne, vil myndigheden i almindelighed – og altså uanset sagens eller dokumenternes omfang – være forpligtet til at behandle anmodningen.

Derfor vil ressourcebestemmelsen efter bestemmelsens forarbejder kun sjældent kunne anvendes på aktindsigtsanmodninger, der er fremsat af journalister tilknyttet et massemedie eller forskere tilknyttet et anerkendt forskningsinstitut, da sådanne medier og forskere i almindelighed må antages at have en særlig interesse i aktindsigten.

Også andre end massemedier mv. vil kunne have en særlig interesse i at få aktindsigt. F.eks. kan interessen i at indsamle oplysninger til brug for en verserende retssag, som ansøgeren er involveret i, være ”særlig”, ligesom en (anerkendt) NGO kan have en særlig interesse i sager og dokumenter, som falder ind under den interesse, som NGO’en varetager.

Spørgsmålet om særlig interesse opstår ikke kun i forhold til journalister og forskere

Spørgsmålet om særlig interesse blev vurderet af ombudsmanden i en sag, hvor en borger, der var blevet afskediget fra SKAT, efterfølgende havde søgt Skatteministeriet om aktindsigt i dokumenter med relation til en beretning fra Rigsrevisionen om fusion af skatteforvaltningen.

I den konkrete sag mente dog hverken myndighederne eller ombudsmanden, at borgeren havde en særlig interesse i aktindsigten.

Skatteministeriet lagde vægt på, at borgeren ikke havde fokus på sin egen afskedigelsessag, men derimod på ”afsløringer om SKATs ledelse mv.”.

Ombudsmanden kunne ikke kritisere ministeriets vurdering. Ombudsmanden lagde bl.a. vægt på, at borgeren ikke havde anlagt eller påtænkt at anlægge en sag vedrørende sin afskedigelse.

Borgeren var derfor underlagt ressourcebestemmelsens 25-timers regel. Det fremgik af sagen, at anmodningen omfattede over 400 akter, som udgjorde mere end 6.000 sider, og at ministeriet på det tidspunkt, hvor sagsbehandlingen var stoppet, allerede havde brugt ca. 25 timer på behandlingen. Ombudsmanden havde herefter ikke grundlag for at kritisere ministeriets anvendelse af ressourcebestemmelsen.

Se også om sagen ovenfor under afsnit 2.2.

FOB 2014-22

Det er dog ikke udelukket at anvende ressourcebestemmelsen, selv om der foreligger en særlig interesse.

Men hvis ressourcebestemmelsen skal anvendes over for personer med en sådan interesse – f.eks. journalister tilknyttet et massemedie – må det i hvert fald kræve et ressourceforbrug, der er væsentligt større end de ca. 25 timer, som er grænsen over for den, der ikke har en særlig interesse.

I FOB 2016-23, der er nævnt indledningsvis, havde Justitsministeriet skønnet et tidsforbrug på over 60 timer (svarende til mere end 8 fulde arbejdsdage) – og altså mere end dobbelt så meget som grænsen for aktindsigtsansøgere uden en særlig interesse. Ombudsmanden kunne samlet set ikke kritisere ministeriets konkrete vurdering af, at behandlingen af journalistens aktindsigtsanmodning i dens helhed ville nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

Ombudsmanden har ikke med sagen FOB 2016-23 fastlagt en ”60-timers grænse” i forhold til massemedier og andre, der kan godtgøre en særlig interesse i aktindsigten.

Om ressourcebestemmelsen kan anvendes over for massemedier og andre, der kan godtgøre en særlig interesse i aktindsigten, beror således – som det også fremgår af sagen – på en konkret og samlet vurdering i lyset af den enkelte sags omstændigheder.

2.5. Kan ressourcebestemmelsen bruges over for en ansøger, der løbende søger om aktindsigt i mange sager?

Det sker, at den samme ansøger beder om aktindsigt i den ene sag efter den anden hos en myndighed.

I den situation er det ikke grænsen på ca. 25 timer, der er det centrale for vurderingen, men i stedet antallet af anmodninger, der fremsættes over en vis periode.

Også i den situation vil myndighederne efter omstændighederne kunne give afslag på aktindsigt med henvisning til et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

Et afslag på aktindsigt forudsætter, at den pågældende gennem en periode har anmodet om aktindsigt i et betragteligt antal sager hos den samme myndighed, og at det er åbenbart, at ansøgeren ikke har en sådan særlig interesse i de sager, der søges aktindsigt i, at myndigheden løbende bør forpligtes til at bruge omfattende ressourcer på at behandle aktindsigtsanmodninger fra ansøgeren.

Det vil bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfælde, om der kan gives afslag, og der gælder således f.eks. ikke en ret til at få behandlet mindst 10 aktindsigtsanmodninger inden for en periode på 6 måneder.

Det forudsættes dog, at en ansøger normalt – alt afhængig af omstændighederne – vil skulle have fremsat 10-15 anmodninger over for den samme myndighed inden for det seneste halve år, for at der kan gives afslag.

2.6. Områder, hvor ressourcebestemmelsen ikke kan bruges

Hvis en aktindsigtsanmodning vedrører miljøoplysninger og således skal behandles efter lov om aktindsigt i miljøoplysninger, finder ressourcebestemmelsen i offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 1, ikke anvendelse.

Det skyldes, at lov om aktindsigt i miljøoplysninger henviser til den tidligere gældende offentlighedslov (som ikke indeholdt en tilsvarende ressourcebestemmelse), og at det således – med visse modifikationer – er denne lov, der anvendes ved aktindsigt i miljøoplysninger.

Ressourcebestemmelsen finder heller ikke anvendelse på anmodninger om egenacces, det vil sige en persons ret til at få indsigt i oplysninger vedrørende sig selv efter offentlighedslovens § 8. Bestemmelsen i § 8 har til formål at sikre, at en person kan få indsigt i oplysninger vedrørende sig selv i lige så vidt omfang som efter forvaltningslovens regler om aktindsigt, der gælder for den, som er part i en sag, hvor der er eller vil blive truffet en afgørelse.

Forvaltningsloven indeholder ikke en bestemmelse svarende til offentlighedslovens ressourcebestemmelse. På tilsvarende måde henviser offentlighedslovens § 9, stk. 2, ikke til offentlighedslovens § 8 om egenacces, og ressourcebestemmelsen i § 9, stk. 2, nr. 1, finder derfor ikke anvendelse på anmodninger om egenacces.

Myndighederne vil på den baggrund ikke kunne afslå at behandle en anmodning om egenacces efter offentlighedslovens § 8 eller en anmodning om partsaktindsigt efter forvaltningsloven med henvisning til, at behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

3 Ekstrahering kan undlades med henvisning til ressourceforbrug

Offentlighedslovens §§ 28 og 29 regulerer den såkaldte ekstraheringspligt. Bestemmelserne fastslår, at myndighederne har pligt til at trække visse oplysninger ud af et dokument og give aktindsigt i dem, selv om dokumentet i øvrigt kan undtages fra aktindsigt.

En myndighed kan dog undtagelsesvis undlade at foretage ekstrahering, i det omfang det vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

Det gælder både i forhold til oplysninger om en sags faktiske grundlag og i forhold til oplysninger om eksterne og interne faglige vurderinger. Det følger af offentlighedslovens § 28, stk. 2, nr. 1, og offentlighedslovens § 29, stk. 2, sammenholdt med § 28, stk. 2, nr. 1.

En anvendelse af bestemmelsen forudsætter, at det samlede tidsforbrug må forventes at overstige ca. 10 timer.

Bestemmelsen vil dog sjældent kunne bruges over for en journalist tilknyttet et massemedie eller en forsker, da sådanne ansøgere i almindelighed må antages at have en særlig interesse i sagen.

3.1. 10-timers reglen

Det er en forudsætning for at anvende bestemmelsen i § 28, stk. 2, nr. 1, at myndigheden vurderer, at det samlede tidsforbrug i forbindelse med gennemførelse af ekstraheringen må forventes at overstige ca. 10 timer (svarende til mere end en fuld arbejdsdag).

Myndigheden vil skulle redegøre for, at ekstraheringen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

Undladt ekstrahering kan alene begrundes i en sags omfattende karakter. Hvis det forventede uforholdsmæssige ressourceforbrug skyldes, at en myndighed har undladt f.eks. at journalisere sagens akter behørigt, kan bestemmelsen ikke bruges.

3.2. Kan ekstrahering undlades over for journalister og andre, der har en særlig interesse i sagen?

Efter bestemmelsen i § 28, stk. 2, nr. 1, gælder det – i lighed med det, der er anført om den generelle ressourcebestemmelse i § 9, stk. 2, nr. 1 –  at såfremt den, der har søgt om aktindsigt, godtgør en særlig interesse i sagen, vil myndigheden i almindelighed og altså uanset sagens omfang være forpligtet til at foretage ekstrahering.

En myndighed vil derfor efter bestemmelsens forarbejder kun sjældent kunne undlade at foretage ekstrahering, når begæringen om aktindsigt er fremsat af en journalist tilknyttet et massemedie eller en forsker, da sådanne ansøgere i almindelighed må antages at have en særlig interesse i sagen.

4 Dataudtræk ved få og enkle kommandoer

Enhver kan forlange, at en myndighed foretager og udleverer en sammenstilling af foreliggende oplysninger i myndighedens databaser (dataudtræk), som myndigheden ikke har foretaget tidligere. Det følger af offentlighedslovens § 11, stk. 1.

Retten til dataudtræk gælder dog kun, hvis såvel sammenstillingen af oplysninger som en eventuel anonymisering mv. af de sammenstillede oplysninger kan foretages ved få og enkle kommandoer.

4.1. Generelt om betingelserne for at anvende offentlighedslovens § 11, stk. 1

Bestemmelsen i § 11, stk. 1, fastsætter en ret for offentligheden til under visse betingelser at kræve, at en myndighed foretager og udleverer en sammenstilling af oplysninger i myndighedens databaser (dataudtræk), som myndigheden ikke allerede har foretaget.

Myndigheden forpligtes altså i et vist omfang til at udarbejde dokumenter, der ikke allerede foreligger.

Det er imidlertid en betingelse for, at offentligheden kan kræve en sammenstilling, at der er tale om allerede foreliggende oplysninger i myndighedens databaser. Det kan således ikke kræves, at en myndighed tilvejebringer (nye) oplysninger med henblik på at foretage en efterfølgende sammenstilling af oplysningerne.

Sammenstillingsretten gælder desuden kun, hvis den kan foretages ved få og enkle kommandoer. Det fremgår af bestemmelsens stk. 1, 1. pkt.

Og hvis de sammenstillede oplysninger er omfattet af en af offentlighedslovens bestemmelser om undtagelse fra aktindsigt – f.eks. fordi der er tale om følsomme personoplysninger eller oplysninger omfattet af en særlig tavshedspligt – gælder sammenstillingsretten derudover kun, hvis en effektiv anonymisering kan foretages ved få og enkle kommandoer. Det følger af bestemmelsens stk. 1, 2. pkt.

Sammenstillingen og anonymiseringen mv. skal således samlet set kunne foretages ved få og enkle kommandoer.

I modsætning til den centrale ressourcebestemmelse i § 9, stk. 2, nr. 1, giver dataudtræksbestemmelsen ikke journalister tilknyttet et massemedie og andre med en særlig interesse i dataudtrækket en videregående ret til at få foretaget et udtræk.

Myndighederne skal dog generelt – herunder også i relation til anmodninger om dataudtræk efter offentlighedslovens § 11 – være opmærksomme på muligheden for at give meroffentlighed. Og i den forbindelse vil hensynet til, at det er et massemedie, der har anmodet om dataudtræk, skulle inddrages i afvejningen af, om myndigheden vil udlevere dataudtrækket som led i meroffentlighed.

En myndighed bør i øvrigt i almindelighed – det vil sige over for såvel journalister som offentligheden i øvrigt – imødekomme anmodninger om indsigt i en af myndighedens databaser, hvis selve databasen (og altså ikke blot et dataudtræk) kan stilles til rådighed med enkle tekniske hjælpemidler, som myndigheden råder over, og hvis modstående hensyn, herunder bl.a. hensynet til myndighedens tavshedspligt mv., ikke er til hinder for det.

4.2. Nærmere om begrebet ”få og enkle kommandoer”

Betingelsen om få og enkle kommandoer tager sigte på at varetage hensynet til den ressourcemæssige belastning af den offentlige forvaltning. Betingelsen vil alene være opfyldt, hvis sammenstillingen og en eventuel anonymisering mv. kan foretages af myndigheden uden brug af væsentlige ressourcer, dvs. i løbet af kort tid.

En myndighed vil f.eks. kunne afslå en anmodning om dataudtræk, hvis den ønskede sammenstilling af oplysninger kræver, at der indhentes særlig faglig ekspertise.

Ikke ret til dataudtræk, som vil kræve ekstern faglig ekspertise

En borger bad det daværende Ministerium for By, Bolig og Landdistrikter om aktindsigt i datagrundlaget bag en analyse af gældsforhold i andelsboligforeninger. Anmodningen omfattede meget store dele af IT-systemet Andelsboliginfo, nemlig systemets interessentdatasæt, ejendomsdatasæt, lånedatasæt og dele af systemets datasæt med nøgleoplysningsskemaer.

Ministeriet afslog anmodningen, da sammenstillingen – herunder anonymiseringen af fortrolige oplysninger i dataudtrækket – ikke ville kunne foretages ved få og enkle kommandoer.

Ombudsmanden var samlet set enig med ministeriet i, at det ville kræve mere end få og enkle kommandoer at foretage en sammenstilling og tilstrækkelig effektiv anonymisering. Der var derfor ikke ret til dataudtræk. Ombudsmanden lagde bl.a. vægt på, at det under sagen var oplyst, at dataudtrækket ville forudsætte, at myndigheden indhentede ekstern IT-faglig bistand.

FOB 2016-35

Betingelsen om få og enkle kommandoer vil heller ikke være opfyldt, hvis myndigheden selv skal vurdere, hvilke oplysninger der skal sammenstilles for at kunne imødekomme anmodningen.

I relation til vurderingen af ressourceforbruget til anonymisering (§ 11, stk. 1, 2. pkt.), er det i øvrigt antaget, at myndigheden også kan medregne den tid, der går med at foretage sagsbehandlingsskridt, som er nødvendige for at fastslå, om et dataudtræk indeholder anonymiseringspligtige oplysninger. Der vil således kun være ret til dataudtræk, hvis alle de sagsbehandlingsskridt, som er nødvendige for at sikre hensynene bag kravet om anonymisering – og selve dataudtrækket i øvrigt – kan foretages ved ”få og enkle kommandoer”.

Denne forståelse af § 11, stk. 1, 2. pkt., har ombudsmanden lagt til grund i to samtidige udtalelser vedrørende to kommuner (FOB 2016-47) og Moderniseringsstyrelsen (FOB 2016-48).

I den første sag bad en journalist to kommuner om dataudtræk fra kommunernes lønsystemer af oplysninger om navn, stillingsbetegnelse, afdeling, ansættelsessted og løn for en række ansatte for årene 2010-2013. Ombudsmanden kunne ikke kritisere, at Statsforvaltningen – som havde behandlet klagen over kommunernes afslag – anså det for nødvendigt for kommunerne at høre de berørte medarbejdere for at kunne fastslå, om dataudtrækket indeholdt oplysninger, der var omfattet af undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens §§ 19-35. Ombudsmanden kunne heller ikke kritisere, at Statsforvaltningen havde vurderet, at de ressourcer, der ville være forbundet med at høre medarbejderne, ville være af et omfang, der i sig selv oversteg det ressourceforbrug, som en myndighed er forpligtet til at anvende efter § 11, stk. 1. På den baggrund kunne ombudsmanden ikke kritisere Statsforvaltningens opfattelse af, at kommunerne ikke var forpligtede til at foretage dataudtræk fra deres lønsystemer, da det ikke ville kunne ske ved få og enkle kommandoer.

Ombudsmanden lagde en tilsvarende opfattelse til grund i den anden omtalte sag, som vedrørte Moderniseringsstyrelsen, og hvor et dataudtræk fra styrelsens indkøbsdatabase ville nødvendiggøre, at styrelsen indhentede oplysninger fra de øvrige ca. 140 statsinstitutioner og eventuelt fra de mere end 53.000 leverandører for at kunne tage stilling til, om udtrækket indeholdt anonymiseringspligtige oplysninger.

Ombudsmanden pointerede i øvrigt i begge sager, at myndigheder generelt bør sørge for, at nye databaser udformes på en sådan måde, at det er muligt ved få og enkle kommandoer at få foretaget (og i nødvendigt omfang anonymiseret mv.) et dataudtræk i overensstemmelse med § 11. Det kan eksempelvis ske ved, at myndighederne ved udvikling af nye IT-løsninger og ved opdatering af eksisterende løsninger sørger for at indføre en funktionalitet i IT-løsningen, der giver mulighed for at markere fortrolige oplysninger mv. for derved at mindske ressourceforbruget ved anonymisering og øvrige sagsbehandlingsskridt i den forbindelse.

5 Anonymisering som led i meroffentlighed uden nævneværdig brug af ressourcer

5.1. Anonymisering af oplysninger omfattet af offentlighedslovens § 30, nr. 1

Efter offentlighedslovens § 30, nr. 1, kan der ikke meddeles aktindsigt i oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold.

Denne type oplysninger vil den, der søger om aktindsigt, altså ikke kunne få udleveret.

Men hvis den aktindsigtssøgende beder om at få udleveret dokumenter med sådanne oplysninger i anonymiseret form, bør myndigheden som led i meroffentlighed imødekomme ønsket, hvis anonymiseringen kan foretages uden nævneværdig brug af myndighedens ressourcer. Det fremgår af forarbejderne til offentlighedslovens § 30, nr. 1. 

Det er en betingelse, at en eventuel anonymisering er tilstrækkelig effektiv.  Myndighederne må således sikre sig – og altså bruge ressourcer på –  at oplysningerne (dokumentet) ikke indeholder sådanne kendetegn, at en identifikation af personen er mulig i en lidt videre kreds. Det beror på en konkret vurdering, om anonymiseringskravet i det enkelte tilfælde er opfyldt.

Grænsen for, hvornår en anonymisering kræver nævneværdig brug af myndighedernes ressourcer, kan ikke fastsættes generelt, men antages i alle tilfælde at være nået tidligere end den grænse, der følger af den centrale ressourcebestemmelse i offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 1.

Afslag på meroffentlighed på grund af myndighedens ressourceforbrug

En journalist bad Udlændingestyrelsen om aktindsigt i sager, hvor asylansøgere havde fået afslag på sundhedsbehandling i 2010-2013. Udlændingestyrelsen gav afslag i en række sager med henvisning til, at en anonymisering af følsomme personoplysninger ikke ville kunne ske uden nævneværdig brug af styrelsens ressourcer.

Udlændingestyrelsen mente, at anmodningen omfattede mindst 600 sager, som indeholdt følsomme personoplysninger. Hvis sagerne skulle udleveres, skulle de først anonymiseres effektivt. Styrelsen vurderede, at det ville tage mindst 15 minutter pr. sag – svarende til mindst 150 timer eller 20 fulde arbejdsdage – at besvare anmodningen.

Udlændingestyrelsen bad journalisten om at afgrænse eller konkretisere sin anmodning om aktindsigt, men det ønskede han ikke.

Ombudsmanden havde ikke grundlag for at kritisere det anonymiseringsniveau, som styrelsen havde vurderet var nødvendigt for at sikre en effektiv anonymisering, ligesom ombudsmanden ikke havde grundlag for at tilsidesætte styrelsens vurdering af det forventede tidsforbrug.  

Grænsen for, hvornår anonymisering kræver ”nævneværdig brug” af myndighedernes ressourcer, måtte efter ombudsmandens opfattelse i alle tilfælde antages at være nået tidligere end den grænse, der følger af den centrale ressourcebestemmelse i offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 1.

På den baggrund kunne ombudsmanden ikke kritisere styrelsens vurdering af, at anonymisering ikke kunne gennemføres uden nævneværdig brug af styrelsens ressourcer.

FOB 2014-36

Se tilsvarende ombudsmandens udtalelse i sagen 15/01637, hvor Patientombuddet over for en journalist havde vurderet, at en effektiv anonymisering af 114 klagesager ville kræve mindst 19 timer eller 2,5 fulde arbejdsdage.

5.2. Anonymisering af oplysninger omfattet af offentlighedslovens §§ 31-33

Grænsen for myndighedernes ressourceanvendelse, når de som led i meroffentlighed anonymiserer oplysninger om private forhold omfattet af § 30, nr. 1, gælder tilsvarende for myndighedernes anonymisering af oplysninger omfattet af offentlighedslovens §§ 31-33.

Bestemmelserne i §§ 31-33 omfatter undtagelse af oplysninger af hensyn til statens sikkerhed eller rigets forsvar, rigets udenrigspolitiske interesser mv. og visse andre hensyn, f.eks. forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser.

Også her må grænsen i alle tilfælde antages at være nået tidligere end den grænse, der følger af den centrale ressourcebestemmelse i § 9, stk. 2, nr. 1.

6 Typiske fejl

Det er vigtigt, at myndighederne har fokus på ressourcebestemmelserne og helt fra start er opmærksomme på, at der er grænser for, hvor mange ressourcer de skal bruge på en aktindsigtsanmodning.

Eksempler på typiske fejl i forbindelse med brug af ressourcebestemmelserne:

  • Myndigheden opdager først på et sent tidspunkt i sagsbehandlingsforløbet, at anmodningen indebærer et ressourceproblem.

  • Myndigheden er ikke opmærksom på, om den aktindsigtssøgende – f.eks. som journalist – har en ”særlig interesse” i aktindsigten.

  • Myndigheden går ikke – eller først meget sent – i dialog med den aktindsigtssøgende med henblik på at få afgrænset og konkretiseret anmodningen, så der ikke længere er et eventuelt ressourceproblem.

  • Myndigheden forklarer ikke den aktindsigtssøgende, hvad konsekvensen af en manglende præcisering af anmodningen risikerer at blive.

  • Myndigheden har ikke journaliseret en sags akter ordentligt, og det vanskeliggør fremsøgningen af det ønskede materiale.

  • Myndigheden er ikke i stand til at redegøre nærmere for, hvad der ligger til grund for vurderingen af det forventede tidsforbrug, som har begrundet et afslag på aktindsigt.

  • Myndigheden anvender offentlighedslovens ressourcebestemmelser på anmodninger om aktindsigt i miljøoplysninger og anmodninger om egenacces og partsaktindsigt.

7 Konsekvenserne af forkert anvendelse af ressourcebestemmelserne

 

Det er vigtigt, at myndigheden allerede ved modtagelsen af en anmodning om aktindsigt er opmærksom på offentlighedslovens ressourcebestemmelser. Det er med til at sikre, at myndigheden hurtigt kan konstatere, om der foreligger et ressourceproblem, og dermed også hurtigt kan indlede en dialog med den, der søger om aktindsigt, med henblik på at finde en løsning.

Myndigheden risikerer i modsat fald at bruge mange ressourcer og lang sagsbehandlingstid på en aktindsigtsanmodning, som måske alligevel ender med at skulle ressourceafvises.

En forkert anvendelse af ressourcebestemmelserne kan føre til kritik fra rekursmyndighederne eller ombudsmanden – f.eks. hvis myndigheden har overset, at den aktindsigtssøgende har en ”særlig interesse” i aktindsigten. Ombudsmanden kan også henstille til, at myndigheden genoptager sagen og træffer en ny afgørelse.

Væsentlige pointer

Generelt

  • Vær allerede fra start opmærksom på, om aktindsigtsanmodningen vil kunne tænkes at indebære et ressourceproblem – f.eks. fordi den vedrører et ”tværgående spørgsmål”. Se afsnit 2.

  • Gå i dialog med den aktindsigtssøgende for at få afgrænset og konkretiseret en ressourcekrævende anmodning, så der ikke længere er et eventuelt ressourceproblem. Se afsnit 2.2.

  • Forklar den aktindsigtssøgende, hvorfor det er vigtigt at præcisere anmodningen – f.eks. at konsekvensen af en manglende præcisering kan blive et afslag. Se afsnit 2.2.

Offentlighedslovens centrale ressourcebestemmelse (§ 9, stk. 2, nr. 1)

  • Betingelserne for at anvende ressourcebestemmelsen afhænger af, om den aktindsigtssøgende har en særlig interesse i aktindsigten – det gælder f.eks. journalister. Se afsnit 2.1.

  • For aktindsigtssøgende, der ikke har en særlig interesse, forudsætter adgangen til at anvende bestemmelsen, at det forventede samlede tidsforbrug overstiger ca. 25 timer (svarende til mere end tre fulde arbejdsdage). Se afsnit 2.1.

  • For journalister tilknyttet et massemedie, forskere tilknyttet et anerkendt forskningsinstitut og andre, der kan godtgøre en særlig interesse i aktindsigten, må bestemmelsens anvendelse i hvert fald kræve et forventet ressourceforbrug, der er væsentligt større end de ca. 25 timer. Om bestemmelsen kan anvendes over for massemedier mv., beror på en konkret og samlet vurdering i lyset af den enkelte sags omstændigheder. Se afsnit 2.1.

  • En myndighed skal kunne redegøre for, hvad der ligger til grund for vurderingen af det forventede tidsforbrug. Se afsnit 2.1.

  • Afgørelsen om at afslå en anmodning om aktindsigt efter ressourcebestemmelsen skal træffes forholdsvis hurtigt efter, at myndigheden har modtaget anmodningen. Se afsnit 2.1.

  • Efter omstændighederne vil bestemmelsen også kunne anvendes over for en ansøger, der anmoder om aktindsigt i den ene sag efter den anden. Se afsnit 2.5.

  • Bestemmelsen kan ikke bruges, hvis anmodningen vedrører miljøoplysninger, egenacces efter offentlighedslovens § 8 eller partsaktindsigt efter forvaltningsloven. Se afsnit 2.6.

Undladt ekstrahering (§ 28, stk. 2, nr. 1, og § 29, stk. 2)

  • Betingelserne for at undlade ekstrahering afhænger af, om den aktindsigtssøgende har en særlig interesse i sagen – det gælder f.eks. journalister. Se afsnit 3.

  • For aktindsigtssøgende, der ikke har en særlig interesse, skal det forventede tidsforbrug ved ekstraheringen overstige ca. 10 timer (svarende til mere end en fuld arbejdsdag). Se afsnit 3.

  • For aktindsigtsøgende, der godtgør en særlig interesse i sagen, vil myndigheden i almindelighed være forpligtet til at foretage ekstrahering uanset sagens omfang. En myndighed vil derfor kun sjældent kunne undlade at foretage ekstrahering i forhold til massemedier eller forskere, da de i almindelighed må antages at have en særlig interesse i sagen. Se afsnit 3.

  • Myndigheden skal kunne redegøre for, at ekstraheringen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. Se afsnit 3.1.

Dataudtræk (§ 11, stk. 1)

  • Såvel sammenstillingen som en eventuel anonymisering af de sammenstillede oplysninger skal kunne foretages ved få og enkle kommandoer. Se afsnit 4.1.

  • Betingelsen om få og enkle kommandoer er ikke opfyldt, hvis sammenstillingen og en eventuel anonymisering ikke kan foretages i løbet af kort tid. Se afsnit 4.2.

  • Betingelsen om få og enkle kommandoer vil bl.a. ikke være opfyldt, hvis myndigheden selv skal vurdere, hvilke oplysninger der skal sammenstilles for at kunne imødekomme anmodningen, eller hvis en sammenstilling kræver, at der indhentes særlig faglig ekspertise. Se afsnit 4.2.

  • Når myndigheden opgør ressourceforbruget til anonymisering e.l., kan den medregne den tid, der går med at foretage sagsbehandlingsskridt, som er nødvendige for at fastslå, om et dataudtræk indeholder anonymiseringspligtige oplysninger. Se afsnit 4.2.

  • Vær opmærksom på at udforme nye databaser og opdatere eksisterende IT-løsninger sådan, at det er muligt ved få og enkle kommandoer at få foretaget (og i nødvendigt omfang anonymiseret mv.) et dataudtræk i overensstemmelse med § 11. Dette kan eksempelvis ske ved at indføre en funktionalitet i IT-løsningen, der giver mulighed for at markere fortrolige oplysninger mv. for derved at mindske ressourceforbruget ved anonymisering og øvrige sagsbehandlingsskridt i den forbindelse. Se afsnit 4.2.

Anonymisering som led i meroffentlighed (§ 30, nr. 1, og §§ 31-33)

  • Vær opmærksom på, at der skal være tale om en effektiv anonymisering. Se afsnit 5.1.

  • Grænsen for, hvor mange ressourcer der skal bruges på anonymisering, nås tidligere end den grænse, der følger af den centrale ressourcebestemmelse i § 9, stk. 2, nr. 1. Se afsnit 5.1.

Baggrund

Dette overblik bygger på offentlighedsloven med tilhørende forarbejder og administrative forskrifter, herunder betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, relevant ombudsmandspraksis samt Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med kommentarer (2014), side 214 ff.