Når en kommune behandler en ansøgning om byggetilladelse, kan der være pligt til at partshøre naboen efter forvaltningsloven, hvis byggeriet vil udsætte naboen for konkrete, væsentlige gener.

Pligten til at partshøre naboen gælder uafhængigt af, om byggeriet kræver en dispensation, og om der efter reglerne i bygge- og planlovgivningen skal foretages naboorientering eller ej. 

Praksis viser, at samspillet mellem bygge- og planlovgivningen og forvaltningslovens regler ofte bliver misforstået.

Når pligten til at partshøre naboen overses, risikerer kommunen at træffe afgørelse på et forkert eller utilstrækkeligt grundlag – og i sidste ende, at afgørelsen (byggetilladelsen) er ugyldig. 

Samspillet mellem forvaltningsloven og bygge- og planlovgivningen

En grundejer søger kommunen om tilladelse til at bygge et hotel i to etager. Grunden er efter planlovgivningen udlagt til hotelformål, og ud fra ansøgningen og de medsendte tegninger mv. overholder byggeriet de tekniske krav og regler i byggelovgivningen. Kommunen vurderer, at der ikke er behov for at dispensere fra bygge- og planlovgivningen og dermed heller ikke for at foretage naboorientering.

Lige bag det planlagte hotel ligger en feriebolig, der med det nye byggeri får ødelagt sin udsigt og bliver udsat for betydelige indbliksgener. Skal ejeren af ferieboligen høres, inden kommunen træffer afgørelse?

Ombudsmanden tog bl.a. stilling til dette spørgsmål i sagen FOB 07.437.

Kommunen havde anset naboen (ejeren af ferieboligen) for at være part i sagen, men undladt at partshøre under henvisning til forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 1 (som kan anvendes, når det må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse på det foreliggende grundlag). Klagemyndigheden afviste at behandle naboens klage, da den mente, at naboen ikke var part i sagen og dermed heller ikke berettiget til at klage over kommunens afgørelse.  

Ombudsmanden udtalte, at naboen på grund af ”betragtelige” indbliksgener var part i sagen, og at kommunen skulle have partshørt naboen efter reglerne i forvaltningsloven.

I forhold til bygge- og planlovgivningen havde det betydning, at området var udlagt til hotelformål, og at byggeriet overholdt de tekniske krav og regler i byggelovgivningen. Kommunen skulle imidlertid også have foretaget en vurdering af naboens gener efter forvaltningslovens regler.

Hvis en nabo bliver individuelt og væsentligt berørt af et byggeri, er naboen – ligesom bygherren – part i sagen og skal som udgangspunkt partshøres efter forvaltningsloven.

Når kommunen vurderer, om naboen er part i forvaltningslovens forstand, har det ikke nødvendigvis betydning, at et byggeri svarer til det, naboen kan forvente i det område, hvor han har valgt at bo, f.eks. fordi området er udlagt til bestemte formål. Indbliksgener og en spoleret udsigt e.l. bør indgå i kommunens samlede vurdering af, om naboen er part i byggesagen.  

Hvis man i sagen fra 2007 så bort fra reglerne i bygge- og planlovgivningen og foretog en generel vurdering af de gener, naboen blev påført, var det ret tydeligt, at naboen til det planlagte hotelbyggeri blev væsentligt og individuelt berørt.

1 Oversigt

På landsplan behandler kommunerne hvert år mere end 60.000 ansøgninger om byggetilladelser og anmeldelser af mindre byggerier. Kommunerne behandler altså hvert år rigtig mange byggesager.

I en byggesag er ansøgeren, det vil sige bygherren, part i sagen. I mange sager er bygherren den eneste, der har partsstatus, men i nogle tilfælde er der andre parter i sagen, herunder naboer til det planlagte byggeri. I byggesager vil der derfor – ud over naboorientering – kunne være behov for at partshøre naboerne.

Reglerne om naboorientering findes i byggeloven og planloven og indgår i det almindelige grundlag for kommunernes behandling af byggesager. Disse regler er derfor fast indarbejdet i rutinerne i de fleste kommuners sagsbehandling.

Spørgsmålet om, hvorvidt der skal foretages partshøring, afgøres efter reglerne i forvaltningsloven. Denne lov gælder i alle sager, hvor en myndighed skal træffe en afgørelse – hvilket en kommune stort set altid skal i en sag, hvor en borger har søgt om en byggetilladelse.

Både konkrete ombudsmandssager og institutionens løbende kontakt med relevante myndigheder har efterladt det indtryk, at samspillet mellem bygge- og planlovgivningen og forvaltningslovens regler indimellem giver anledning til problemer og misforståelser. Det fører til, at kommunerne bl.a. kan overse, at der (også) kan være pligt til at høre naboen efter forvaltningslovens § 19 om partshøring.

Dette overblik har derfor særlig fokus på kravet om partshøring efter forvaltningslovens regler og ikke så meget på naboorientering. Se afsnit 2.  

I forhold til partshøring er det ofte spørgsmålet om, hvornår naboen er part i en byggesag, der har givet problemer. Dette spørgsmål er derfor behandlet i afsnit 3.

Det kan umiddelbart virke formalistisk, at kommunen skal inddrage naboen i en sag – især hvis kommunen ikke kan afslå at give byggetilladelse. Det grundlæggende formål med partshøring af naboen er imidlertid at sikre, at naboen har kendskab til sagen og får lejlighed til at komme med sine bemærkninger. Naboen kan desuden ofte supplere og eventuelt korrigere de oplysninger, som skal danne grundlag for kommunens afgørelse. Se afsnit 4.

2 Naboorientering kontra partshøring – når naboen er part i sagen

Kommunen skal som udgangspunkt orientere naboerne, hvis et byggeri kræver en dispensation fra planloven eller byggeloven. Det følger bl.a. af reglerne i byggelovens § 22 og planlovens § 20.

Hvis naboen er part i sagen, har kommunen desuden pligt til at følge reglerne i forvaltningsloven og give naboen de rettigheder, som følger af denne lov.

Det betyder, at kommunen i nogle tilfælde skal partshøre naboen, selv om der ikke er pligt til at gennemføre en naboorientering. Det var f.eks. tilfældet i FOB 07.437, som er nævnt indledningsvist.

I visse tilfælde kan der desuden være pligt til at partshøre, selv om der også er sket naboorientering. Det skyldes, at der gælder andre regler, hvis man som nabo er part og skal høres efter forvaltningsloven, end hvis man blot har krav på at blive orienteret efter reglerne om naboorientering. Et eksempel herpå er sagen FOB 95.221, som er omtalt nedenfor.

Ved partshøring efter forvaltningslovens § 19 skal naboen have udleveret alle de faktiske oplysninger og eksterne faglige vurderinger, som har væsentlig betydning for kommunens afgørelse, og som er til ugunst for naboen. Det gælder dog kun, hvis naboen ikke allerede ved, at oplysningerne indgår i den konkrete sag. Naboen får herved mulighed for at kommentere og supplere – og eventuelt korrigere – de oplysninger, som kommunen agter at lægge vægt på ved afgørelsen.

Se nærmere om betingelserne for, hvornår der skal ske partshøring, i overblik #9 om partshøring og forvaltningslovens § 19, stk. 1.

En nabo med partsstatus vil desuden have krav på at få en begrundelse, hvis afgørelsen går imod naboens interesser (se forvaltningslovens § 22-24), ligesom naboen vil have mulighed for at klage over afgørelsen.

Hvis naboen skal orienteres efter reglerne om naboorientering, får naboen – f.eks. på baggrund af ansøgningen om byggetilladelse – mulighed for at komme med sine bemærkninger til byggeriet. Der er ikke krav om, at naboen får udleveret de dokumenter, som kommunen skal udlevere ved en partshøring efter forvaltningsloven.

Naboen har som udgangspunkt heller ikke krav på at få en nærmere begrundelse for, hvorfor kommunen har truffet afgørelse i strid med naboens ønsker eller bemærkninger. Endelig udløser naboorientering ikke i sig selv mulighed for at klage over kommunens afgørelse.

Naboorientering opfyldte ikke kravene til partshøring efter forvaltningslovens § 19

En kommune havde besluttet at dispensere fra lokalplanen i forbindelse med et byfornyelsesprojekt. Ejeren af naboejendommen havde i forhold til kommunen anført, at et etagebyggeri som det planlagte ville betyde, at han hverken i sin baggård, sin have eller sine stuer ville kunne have det mindste privatliv.

Før kommunen traf afgørelse om at dispensere, havde kommunen foretaget naboorientering efter den dagældende planlovs bestemmelser. Orienteringsbrevet var ikke vedlagt skitseprojektet til byggeriet, da kommunen mente, at materialet var for omfattende at sende med. Sagen blev påklaget, men rekursinstansen fandt ikke grundlag for at tilsidesætte kommunens afgørelse.

Ombudsmanden påpegede i forbindelse med sin behandling af sagen bl.a., at naboorienteringen ikke fuldt ud syntes at opfylde kravene til partshøring efter forvaltningslovens § 19, stk. 1, da kommunens høringsbrev ikke var vedlagt kopi af skitseprojektet, ligesom projektet ikke var nærmere beskrevet i brevet. Kommunens begrundelse levede desuden ikke op til kravene i forvaltningslovens § 24, jf. § 22.

Ombudsmanden henstillede, at sagen blev genoptaget, og at rekursinstansen tog udtrykkelig stilling til, om naboen var part i sagen. Rekursinstansen fandt efterfølgende, at naboen burde have været partshørt og have modtaget en begrundelse for afgørelsen i overensstemmelse med forvaltningslovens § 22.

FOB 95.221

3 Hvornår er naboen part i sagen?

En nabo er part i en byggesag, når naboen bliver væsentligt og individuelt berørt. Det følger af de generelle forvaltningsretlige regler og principper.

I mange tilfælde vil det allerede efter reglerne i bygge- og planlovgivningen stå klart, at naboen er væsentligt berørt – f.eks. fordi et byggeri på væsentlige punkter til skade for naboen kræver dispensation fra bygge- og planlovgivningen. Men vurderingen kan ikke kun foretages efter regler i bygge- og planlovgivningen – den må også foretages som en mere generel helhedsvurdering. Det er derfor ikke udelukket, at naboen er part, selv om et byggeri ikke kræver en dispensation.

Det kan være svært at afgøre, om en nabo er part i en byggesag, ud fra disse generelle kriterier. Det afgørende er i de fleste tilfælde, om et byggeri – sammenholdt med de bestående forhold – påfører naboen konkrete, væsentlige gener, typisk i form af skygge- eller indbliksgener.

Eksempler fra praksis om naboers partsstatus i byggesager

En tagetage i et område med lav bebyggelse kan være lovlig i forhold til byggeloven og holde sig inden for plangrundlaget. Men det ændrer ikke på, at byggeriet kan påføre naboen konkrete, væsentlige gener – f.eks. væsentligt forøgede indbliksgener. Denne situation dannede grundlag for sagen FOB 2011 4-1, hvor ombudsmanden udtalte, at naboen var part, og at kommunen skulle have partshørt naboen, før den gav byggetilladelse – også selv om der ikke var pligt til at foretage naboorientering efter plan- og byggeloven. Sagen var en udløber af FOB 2009 4-2, som indeholder en beskrivelse af sagens faktiske grundlag.

Indbliksgener på grund af et ovenlysvindue blev derimod i en anden ombudsmandsudtalelse anset for at være af så begrænset omfang, at naboerne ikke var parter i sagen. Se FOB 99.553.

Se også FOB 07.437, som er nævnt indledningsvis.

Det er vigtigt, at kommunen vurderer sagen omhyggeligt. En nabo skal partshøres med de rettigheder, det giver, hvis han er part i sagen. Det er helt centralt – også for oplysningen af sagen. Men naboen skal ikke høres, hvis han ikke er part. Det vil kunne forhale sagen unødigt. Er der tvivl om, hvorvidt naboen er part, vil det gode råd i reglen være at partshøre.

4 Hvorfor og hvordan skal naboen inddrages?

Partshøring af naboer i byggesager har til formål at sikre, at naboen kan varetage sine interesser i sagen. Derudover er partshøring en vigtig del af kommunens pligt til at sørge for, at en sag er tilstrækkelig oplyst, før der træffes afgørelse i sagen. Naboen vil ofte have en viden, som kommunen ikke har, om navnlig de faktiske forhold i området og det allerede eksisterende byggeri. Partshøringen af naboen sikrer således, at kommunen har det bedst mulige grundlag for at træffe en korrekt afgørelse.

Man kan spørge, om partshøring ikke er overflødig og reelt vildledende i sager, hvor bygherren – ud fra de oplysninger, kommunen har – har krav på at få en byggetilladelse, og hvor naboen derfor ikke kan ændre på udfaldet af sagen.

Hertil kan man først og fremmest sige, at kravet om partshøring bl.a. bygger på det grundlæggende hensyn, at myndigheden skal sørge for, at den, der er part i en sag, ved, at sagen verserer, når det har betydning for partens mulighed for at varetage sine interesser.

Naboen ved ofte ikke, at en byggesag eksisterer, før byggeriet går i gang, og partshøringen er derfor med til at sikre, at naboen får kendskab til sagen og kan varetage sine interesser, før kommunen udsteder en byggetilladelse.

I forhold til det mere praktiske omkring partshøringen kan der i nogle tilfælde være grundlag for, at kommunen i partshøringsbrevet til naboen oplyser, at bygherren på det foreliggende grundlag har ret til at opføre det ansøgte byggeri e.l.

Herudover vil naboen i nogle tilfælde have oplysninger, som kan ændre på afgørelsen, f.eks. hvis ansøgningen ikke er i overensstemmelse med de faktiske forhold.  

Selv om naboens oplysninger ikke kan ændre på, at kommunen skal give en byggetilladelse, er det heller ikke udelukket, at naboen kan påvirke kommunens afgørelse, f.eks. ved, at der – om muligt – knyttes vilkår til byggetilladelsen, som kan afbøde generne for naboen.

Som et eksempel på partshøring i en sag, hvor bygherren umiddelbart havde krav på en byggetilladelse, se FOB 2011 4-1. Se desuden om baggrunden for og formålet med partshøring og selve gennemførelsen heraf i overblik #9 om partshøring.

Forvaltningslovens § 19, stk. 2, indeholder visse undtagelser fra myndighedernes pligt til at partshøre. Bestemmelsen har dog et relativt begrænset anvendelsesområde og kan som regel ikke anvendes i byggesager.

Et godt eksempel er sagen FOB 07.437, som er beskrevet indledningsvis. I sagen havde kommunen vurderet, at naboen var part, men havde undladt at partshøre, fordi kommunen anså det for ubetænkeligt at træffe afgørelse på det foreliggende grundlag. Kommunen henviste til forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 1, som navnlig sigter til oplysninger med et autentisk præg som f.eks. oplysninger om navn og adresse fra Folkeregistret.

Ombudsmanden udtalte i sagen, at de oplysninger, som kommunen havde modtaget fra ansøgeren om byggetilladelse, ikke havde et sådant autentisk præg. Kommunen kunne derfor ikke undlade at partshøre med henvisning til denne bestemmelse.  

5 Typiske fejl

Kommunerne skal også følge reglerne i forvaltningsloven, når de behandler byggesager, herunder reglerne om partshøring. Eksempler på fejl i den forbindelse kan være:

  • En kommune overser, at en nabo til et planlagt byggeri er part i sagen om byggetilladelse og derfor har ret til at blive partshørt efter reglerne i forvaltningsloven.

  • En kommune foretager naboorientering efter bygge- og planlovgivningen, men kommunen glemmer, at en nabo, som er part i sagen, også skal partshøres efter reglerne i forvaltningsloven.

  • En kommune undlader at høre en nabo, som er part i sagen, fordi kommunen vurderer, at naboen ikke vil kunne bidrage med oplysninger, som vil kunne ændre udfaldet af sagen. 

6 Konsekvenser af manglende partshøring

Hvis en nabo er part i en sag, og kommunen ikke partshører naboen, risikerer kommunen at træffe en forkert afgørelse. Det skyldes, at naboen kan have oplysninger, som bør indgå i kommunens grundlag for at træffe afgørelse i sagen.

Partshøring anses derfor i almindelighed for at være en garanti for, at en afgørelse er lovlig og korrekt. Hvis naboen klager over kommunens afgørelse, vil klagemyndigheden eller ombudsmanden kunne kritisere kommunen, hvis der ikke er partshørt efter reglerne i forvaltningsloven. Kommunens afgørelse kan desuden tilsidesættes med den virkning, at kommunen skal behandle sagen på ny, eller at byggeriet – hvis det er blevet gennemført – skal lovliggøres, enten fysisk eller retligt. Se f.eks. sagen, som er gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen U 2003.1628 Ø.

En forkert afgørelse kan også føre til krav om erstatning fra en nabo. Hvis byggeriet skal rives ned, kan det desuden føre til, at bygherren rejser et erstatningskrav mod kommunen.

Naboer blev ikke hørt før opførelse af byggeri, som medførte betydelige nabogener. Byggeriet skulle rives ned

Byggeriet ”Blok 5” i Slotshaven i Fredensborg blev ændret i forhold til det oprindelige projekt, så byggeriet bl.a. blev forskudt fra 16 m til 8 m fra skellet mod naboerne. Herudover tillod kommunen med byggetilladelsen, at der skete en udjævning af terrænet, og at der blev opført en støttemur på over 2 m vendt mod naboerne. Disse ændringer udgjorde en afvigelse fra lokalplanen og medførte betydelige gener for naboerne, navnlig i form af forringet udsigt og indbliksgener.

Østre Landsret fastslog, at byggeriet skulle rives ned. Landsretten lagde bl.a. vægt på, at hensynet til naboerne ikke var blevet inddraget i forbindelse med udstedelsen af byggetilladelsen eller under byggeriet.

Sagen er gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen – U 2010.2311 Ø.

7 Sådan kan en partshøring forløbe i en byggesag

I visse sager skal der foretages både partshøring og naboorientering. Det kan i sådanne sager være både praktisk og korrekt, at kommunen gennemfører de to former for høring på samme tid.

En sådan proces er beskrevet i det følgende. Hvis naboorientering ikke er relevant, kan man blot se bort fra de skridt, som vedrører denne orientering.

  1. En husejer ønsker at bygge en førstesal på sin etplansvilla og søger kommunen om byggetilladelse. Ansøgningen er vedlagt en beskrivelse af projektet med tilhørende tegninger.

  2. Kommunen (bygningsmyndigheden) begynder at undersøge sagen og indsamler de oplysninger, den skal bruge for at kunne træffe afgørelse. Det kan f.eks. dreje sig om supplerende oplysninger fra ansøgeren eller om oplysninger fra andre forvaltninger i kommunen eller myndigheder uden for kommunen.
     
  3. Kommunen vurderer, at overbygningen kræver en dispensation fra lokalplanen. Der skal derfor gennemføres en naboorientering efter bestemmelserne i planloven. 

  4. To naboejendomme vil blive påført konkrete, væsentlige gener i form af øget indblik og formentlig også skyggegener. Kommunen vurderer, at disse to naboer – ud over bygherren – er parter i sagen. Begge naboejendomme er omfattet af lokalplanen.   

  5. Kommunen skriver nu til alle ejere og brugere i området, som er omfattet af lokalplanen, og orienterer dem om ansøgningen om dispensation – medmindre det f.eks. er af underordnet betydning for de pågældende ejere mv. (se undtagelserne i planlovens § 20, stk. 2).

    Kommunen vejleder samtidig om modtagernes mulighed for at komme med bemærkninger til projektet inden for to uger. 

    De to naboer, som er parter i sagen, modtager også orientering om, at byggeriet kræver dispensation mv. Brevet til disse to naboer skal dog desuden redegøre for de forhold ved det påtænkte byggeri, som er til gene for dem, ligesom brevet skal vedlægges de nødvendige dokumenter herom. Materialet skal sikre, at naboerne får et fyldestgørende grundlag for at afgive en udtalelse. Det skal samtidig fremgå af kommunens brev, at der ikke bare er tale om naboorientering, men også om partshøring, og at de to naboer kan afgive en udtalelse efter forvaltningslovens § 19.      

  6. Når kommunen har indsamlet de nødvendige oplysninger, overvejer den, om ansøgeren skal partshøres. Hvis de to naboer, som er parter i sagen, er kommet med indsigelser mod byggeriet, vil det som udgangspunkt være relevant at partshøre ansøgeren over disse indsigelser, ligesom der kan være grundlag for at partshøre de to naboer (om den andens indsigelser). Det samme vil ofte være tilfældet, hvis kommunen har modtaget indsigelser i forbindelse med naboorienteringen.  

  7. Kommunen vurderer, om der er grund til yderligere undersøgelser på baggrund af partshøringen af naboerne og ansøgeren. 

  8. Hvis kommunen iværksætter yderligere undersøgelser, skal kommunen overveje, om resultatet af disse undersøgelser fører til, at der er behov for igen at partshøre ansøgeren og de to naboer.
     
  9. Ved en eventuel supplerende partshøring sørger kommunen for, at det fremgår af partshøringsbrevet og de vedlagte akter eller oplysninger, hvorfor kommunen partshører igen, og hvilke oplysninger der giver kommunen grundlag for at partshøre på ny. 

  10. Kommunen vurderer, om der er grund til yderligere undersøgelser på baggrund af partshøringen, og gentager eventuelt trin 8 og 9. 

  11. Kommunen sikrer sig, at den har indsamlet de oplysninger, der er nødvendige for at have et tilstrækkeligt og fyldestgørende grundlag for at træffe afgørelse. 

  12. Kommunen afslutter sin behandling af sagen og træffer afgørelse.

    Afgørelsen skal begrundes i forhold til ansøgeren, hvis kommunen ikke fuldt ud imødekommer ansøgningen. De to naboer, som også er parter i sagen, har desuden krav på at få en begrundelse for afgørelsen, hvis kommunens afgørelse går dem imod (se forvaltningslovens §§ 22-24 om begrundelse). Afgørelsen skal i disse tilfælde også være vedlagt en klagevejledning.

    Kommunen skal desuden sende en kopi af afgørelsen til andre naboer mv., som har gjort indsigelse på baggrund af naboorienteringen.

Væsentlige pointer

Ved behandlingen af en byggetilladelse er det vigtigt at overveje disse forhold:

  • Hvis byggeriet påfører en eller flere naboer konkrete, væsentlige gener, er naboen part efter forvaltningsloven, også selv om naboen ikke nødvendigvis anses for at være særligt berørt efter bygge- og planlovens regler. Se afsnit 3.

  • Hvis naboen er part i sagen, er kommunen oftest forpligtet til at partshøre naboen – uanset om kommunen forventer, at naboens oplysninger kan ændre på afgørelsen. Se afsnit 4.

  • Partshøring er ikke det samme som naboorientering:  

    • I tillæg til naboorientering kan der være pligt til at partshøre en eller flere naboer.

    • Der kan være pligt til at partshøre en nabo, selv om sagen ikke kræver naboorientering. Se afsnit 2.

  • Partshøring af naboen er med til at sikre, at kommunen får de oplysninger, den skal bruge for at træffe en korrekt afgørelse. Se afsnit 6.

  • Hvis kommunen ikke partshører naboen, kan det føre til, at kommunen træffer en forkert afgørelse, som kan tilsidesættes. Se afsnit 6.

  • En forkert afgørelse kan udløse klagesager og eventuelt et erstatningskrav mod kommunen. Se afsnit 6.

Baggrund

Dette overblik bygger på forvaltningsloven, byggeloven og planloven og forarbejderne hertil, betænkning nr. 1387/2000 om den kommunale byggesagsbehandling, relevant retspraksis og ombudsmandspraksis samt Morten Engberg, Naboer som parter i byggesager, Folketingets Ombudsmands beretning 2010, s. 43 ff.