Hvad er "miljøoplysninger"?

overblik #22


En anmodning om aktindsigt i miljøoplysninger skal behandles efter reglerne i miljøoplysningsloven. Det lyder i sig selv enkelt nok. Men praksis viser, at det nogle gange kan være en vanskelig øvelse at afgøre, om der er tale om miljøoplysninger.

Det er nemlig ikke kun oplysninger, der direkte drejer sig om miljøet – som f.eks. oplysninger om tilstanden i luft, vand, jord eller andre miljøelementer – der er omfattet af begrebet ”miljøoplysninger”.

Også oplysninger, der vedrører administrative foranstaltninger så som politikker, lovgivning, planer mv. kan være miljøoplysninger, hvis foranstaltningen påvirker eller kan påvirke miljøelementer.

Oplysninger om politisk debatoplæg var miljøoplysninger

En journalist, der havde skrevet kritiske artikler om et notat, som var udarbejdet til brug for en politisk debat om fremtidens transportformer, anmodede Transport-, Bygnings- og Boligministeriet om aktindsigt i dokumenter om den rejste kritik.

Ministeriet behandlede anmodningen efter offentlighedsloven i stedet for miljøoplysningsloven og tilbageholdt fire dokumenter om håndteringen af journalistens kritik med henvisning til, at der var tale om interne arbejdsdokumenter.

Ombudsmanden mente, at både notatet og dokumenterne om ministeriets håndtering af journalistens kritik var omfattet af begrebet miljøoplysninger. Han henstillede til ministeriet at genoptage sagen og overveje, om journalisten havde ret til aktindsigt i oplysninger i dokumenterne efter miljøoplysningsloven.

Sagen er beskrevet nærmere i afsnit 5.2.

FOB 2018-2

1 Oversigt

Når en myndighed modtager en anmodning om aktindsigt, må myndigheden først tage stilling til, hvilken lovgivning anmodningen skal behandles efter.

Hvis de oplysninger, der ønskes aktindsigt i, er omfattet af begrebet miljøoplysninger, skal anmodningen behandles efter de særlige regler om aktindsigt i miljøoplysningsloven. Anvendelsen af miljøoplysningsloven skal ske i sammenhæng med enten offentlighedsloven fra 1985 eller forvaltningsloven fra 2012, som miljøoplysningsloven henviser til. Se nærmere afsnit 2.

Hvis der ikke er tale om miljøoplysninger, skal anmodningen behandles efter de almindelige regler om aktindsigt. Hverken reglerne om aktindsigt i offentlighedsloven eller forvaltningsloven eller regler om aktindsigt i anden særlovgivning bliver nærmere berørt i dette overblik. Reglerne om indsigt efter databeskyttelsesforordningen – dvs. retten til indsigt i personoplysninger om én selv – berøres heller ikke.

Formålet med dette overblik er at give et billede af, hvad begrebet miljøoplysninger dækker over, og dermed hvornår miljøoplysningsloven skal anvendes. Selv om begrebet miljøoplysninger er defineret i miljøoplysningsloven, kan det således nogle gange give anledning til tvivl, om en bestemt oplysning er en miljøoplysning eller ej.

Afsnit 2 indeholder nogle generelle bemærkninger om betydningen af, at der er tale om miljøoplysninger.

Afsnit 3 indeholder nogle indledende bemærkninger om miljøoplysningsloven og begrebet miljøoplysninger.

I afsnit 4 gennemgås bestemmelserne i miljøoplysningslovens § 3, nr. 1, 2 og 4, om bl.a. tilstanden i miljøelementer og faktorer, der påvirker eller kan påvirke miljøelementer mv. 

I afsnit 5 gennemgås bestemmelsen i miljøoplysningslovens § 3, nr. 3, om foranstaltninger og aktiviteter. Navnlig denne bestemmelse har i praksis givet anledning til vanskelige afgrænsningsspørgsmål. En stor del af de sager om miljøoplysningsbegrebet, som ombudsmanden gennem de seneste år har behandlet, har drejet sig om denne bestemmelse.

I afsnit 6 gennemgås bestemmelsen i miljøoplysningslovens § 3, nr. 5, om beregninger og økonomiske forudsætninger mv.

Bestemmelsen i miljøoplysningslovens § 3, nr. 6, om menneskers sundheds- og sikkerhedstilstand, gennemgås i afsnit 7.

2 Betydningen af, at der er tale om miljøoplysninger

En aktindsigtsanmodning skal behandles efter de særlige regler om aktindsigt i miljøoplysningsloven, hvis der er tale om miljøoplysninger.

Meddelelse af aktindsigt efter miljøoplysningsloven vil kunne stille den aktindsigtssøgende bedre, end hvis der meddeles aktindsigt efter offentlighedsloven.

Det skyldes bl.a., at aktindsigt efter miljøoplysningsloven skal vurderes efter offentlighedsloven fra 1985, som miljøoplysningsloven henviser til, og ikke efter den gældende offentlighedslov. De bestemmelser om undtagelser fra retten til aktindsigt, som kun findes i den gældende offentlighedslov (offentlighedsloven fra 2013), kan derfor ikke anvendes i forhold til miljøoplysninger.

Offentlighedsloven fra 1985 indeholder f.eks. ikke en bestemmelse, der giver adgang til at undtage ministerbetjeningsdokumenter fra aktindsigt, og loven indeholder heller ikke – som offentlighedsloven fra 2013 – en udtrykkelig bestemmelse, der giver mulighed for at afslå en aktindsigtsanmodning under henvisning til, at behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

Overblik #15 om ressourcebetragtninger i aktindsigtssager

Desuden er der i miljøoplysningsloven nogle særlige afvejningsregler, som indebærer, 

  • at offentlighedslovens bestemmelser om undtagelser fra retten til aktindsigt skal fortolkes restriktivt
  • at der i det enkelte tilfælde kun kan gives afslag på aktindsigt, hvis interesserne ved et afslag overstiger de offentlige interesser, der varetages ved at udlevere oplysningerne.

Dertil kommer, at miljøoplysningsloven giver adgang til indsigt i databaser, hvor oplysningerne ikke foreligger i sammenstillet form. Se f.eks. FOB 2011 14-5, som er omtalt i afsnit 5.4.

At der er tale om miljøoplysninger, vil således nogle gange kunne føre til, at der er adgang til flere oplysninger end efter den gældende offentlighedslov. Andre gange har det ikke betydning.

Artikel i FOB 2019: Er ’miljøoplysninger’ et trylleord?

De regler, der indeholder undtagelser fra retten til aktindsigt, gennemgås ikke i dette overblik, der alene vedrører spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om miljøoplysninger eller ej.

I de tilfælde, hvor den gældende offentlighedslov fra 2013 giver en videre adgang til aktindsigt end miljøoplysningsloven, skal der meddeles aktindsigt efter denne lov.

3 Generelt om miljøoplysningsloven og begrebet miljøoplysninger

Miljøoplysningsloven gennemfører EU-direktivet om offentlig adgang til miljøoplysninger (direktiv 2003/4/EF) og konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (Århus-konventionen) i dansk ret.  

Fortolkningen af reglerne i miljøoplysningsloven – herunder fortolkningen af begrebet miljøoplysninger – må derfor ske i lyset af bl.a. miljøoplysningsdirektivet og Århus-konventionen.

EU-Domstolen har i flere domme taget stilling til fortolkningen af begrebet miljøoplysninger. Ved fastlæggelsen af, om der i en konkret sag er tale om miljøoplysninger i miljøoplysningslovens forstand, må man derfor også inddrage relevant praksis fra EU-Domstolen.

”The Aarhus Convention – An Implementation Guide” indeholder retningslinjer om anvendelsen af Århus-konventionen, og det er i EU-Domstolens praksis lagt til grund, at guiden kan inddrages ved fortolkning af konventionen. Se bl.a. sagen C-279/12, Fish Legal og Shirley. Guiden indeholder bl.a. fortolkningsbidrag, som kan indgå ved fastlæggelsen af begrebet miljøoplysninger. Guiden kan findes på www.unece.org.

Begrebet miljøoplysninger er defineret i miljøoplysningslovens § 3. Bestemmelsen er en næsten ordret gengivelse af den definition af begrebet, der er indeholdt i miljøoplysningsdirektivets artikel 2, stk. 1.

Miljøoplysninger omfatter efter bestemmelsen bl.a. oplysninger om tilstanden i miljøelementer (luft, vand, jord mv.) og oplysninger om faktorer (stoffer, støj, stråling mv.), der påvirker eller kan påvirke miljøelementer. 

Miljøoplysninger defineres dog bredt og omfatter således også oplysninger, der kun mere indirekte vedrører miljøet. Det gælder bl.a. oplysninger om administrative foranstaltninger såsom politikker, lovgivning, planer mv., der påvirker eller kan påvirke miljøelementer.

Oplysninger, som vedrører menneskers sundhedstilstand, er også omfattet af definitionen af miljøoplysninger, i det omfang menneskers sundhedstilstand påvirkes af tilstanden i miljøelementer.

Miljøoplysningsloven omfatter alle miljøoplysninger, som er i myndighedens besiddelse, eller som opbevares for den. Det gælder, uanset om oplysningerne foreligger i skriftlig form, i billed- eller lydform eller i elektronisk eller en hvilken som helst anden form, og uanset hvornår de er tilvejebragt. Det følger af den indledende passus i miljøoplysningslovens § 3.

Uanset at miljøoplysningsbegrebet er defineret bredt – og i praksis også fortolkes bredt – kan forbindelsen til miljøet i det konkrete tilfælde dog blive for perifer til, at oplysningerne kan anses for at være miljøoplysninger. Se afsnit 5.2 og 5.3.   

4 Tilstanden i miljøelementer, faktorer, der påvirker eller kan påvirke miljøelementer, mv. (miljøoplysningslovens § 3, nr. 1, 2 og 4)   

Uddrag af miljøoplysningsloven

Åbn/luk

”§ 3. Ved miljøoplysninger forstås alle oplysninger, (…) som vedrører

1) tilstanden i miljøelementer som f.eks. luft og atmosfære, vand, jord, landskaber og naturområder, herunder vådområder, kyst- og havområder, biologisk mangfoldighed og dennes enkelte bestanddele, herunder genetisk modificerede organismer, og vekselvirkningen mellem disse elementer,

2) faktorer som f.eks. stoffer, energi, støj, stråling eller affald, herunder radioaktivt affald, emissioner, udledninger og andre udslip i miljøet, der påvirker eller kan påvirke de miljøelementer, som er nævnt i nr. 1,

4) rapporter om gennemførelse af miljølovgivningen,

…”

De oplysninger, der er nævnt i bestemmelserne i miljøoplysningslovens § 3, nr. 1 og 2, er miljøoplysningsbegrebets kerneområde.

I de fleste tilfælde giver det således ikke anledning til tvivl, om en oplysning vedrører tilstanden i et miljøelement, som eksempelvis luft, vand eller jord. På samme måde er der sjældent tvivl om, hvorvidt en oplysning vedrører faktorer – dvs. stoffer, støj, stråling mv. – der påvirker eller kan påvirke et miljøelement.

I ombudsmandens praksis findes der kun få sager, hvor forståelsen af miljøoplysningslovens § 3, nr. 1 og 2, har givet anledning til tvivl:

Nogle journalister havde fået afslag på aktindsigt i oplysninger om, hvilke svinebesætninger der var smittet med den resistente stafylokokbakterie MRSA. Oplysningerne indgik i en undersøgelse, der var foretaget på en række svinebesætninger i årene 2008-2011.

Fødevareministeriets Klagecenter havde i forbindelse med en klage over afslagene på aktindsigt ikke taget stilling til, om de ønskede oplysninger var omfattet af miljøoplysningsloven.

Ombudsmanden bemærkede, at han havde forstået, at bl.a. luften i en svinestald ville indeholde MRSA-bakterier, hvis besætningen var smittet. På den baggrund mente ombudsmanden, at undersøgelsesresultaterne var miljøoplysninger, idet de udgjorde oplysninger om tilstanden i et miljøelement (luften), jf. miljøoplysningslovens § 3, nr. 1. Han mente derfor, at miljøoplysningsloven skulle anvendes i sagen.

FOB 2014-8

I FOB 2012-21 blev oplysninger om, hvorvidt nogle kongresdeltagere var smittet med MRSA, anset for miljøoplysninger i kraft af bestemmelsen i miljøoplysningslovens § 3, nr. 6, om bl.a. oplysninger om menneskers sundhedstilstand. Sagen er nærmere omtalt i afsnit 7.

Det fremgår af miljøoplysningslovens § 3, nr. 4, at begrebet miljøoplysninger omfatter rapporter om gennemførelse af miljølovgivningen. Bestemmelsen ses ikke at have givet anledning til fortolkningsspørgsmål i praksis.

5 Foranstaltninger og aktiviteter (miljøoplysningslovens § 3, nr. 3)

Uddrag af miljøoplysningsloven

Åbn/luk

”§ 3. Ved miljøoplysninger forstås alle oplysninger, (…) som vedrører

3) foranstaltninger, herunder administrative foranstaltninger såsom politikker, lovgivning, planer, programmer, miljøaftaler og aktiviteter, der påvirker eller kan påvirke de enkelte miljøelementer, som er nævnt i nr. 1 og 2, og faktorer samt foranstaltninger og aktiviteter, der har til formål at beskytte disse miljøelementer,

...”

Begrebet miljøoplysninger omfatter også dels oplysninger, som vedrører foranstaltninger og aktiviteter, der påvirker eller kan påvirke miljøelementer og faktorer, dels oplysninger, der vedrører foranstaltninger og aktiviteter, der har til formål at beskytte miljøelementer. Det følger af miljøoplysningslovens § 3, nr. 3.

Særligt bestemmelsens første led har i praksis givet anledning til en række vanskelige afgrænsningsspørgsmål.

Bl.a. har der i flere sager været spørgsmål om, hvad begreberne ”foranstaltninger” og ”aktiviteter” nærmere dækker over, og hvornår en foranstaltning eller aktivitet ”påvirker eller kan påvirke” miljøelementer og faktorer. I andre sager har spørgsmålet været, om en nærmere bestemt oplysning kunne siges at ”vedrøre” foranstaltningen eller aktiviteten i miljøoplysningslovens forstand. Disse tre spørgsmål behandles i afsnit 5.1-5.3.

Andet led i bestemmelsen i miljøoplysningslovens § 3, nr. 3, om foranstaltninger og aktiviteter, der har til formål at beskytte miljøelementer, er omtalt i afsnit 5.4.

5.1. Nærmere om ”foranstaltninger” og ”aktiviteter”

Miljøoplysningslovens § 3, nr. 3, omfatter ”foranstaltninger, herunder administrative foranstaltninger såsom politikker, lovgivning, planer, programmer, miljøaftaler og aktiviteter”.

Efter ordlyden er der ikke tale om en udtømmende opregning af, hvilke typer af foranstaltninger der er omfattet. Bestemmelsen kan altså dække andre typer foranstaltninger end dem, der specifikt er nævnt.

Praksis fra EU-Domstolen viser, at begreberne ”foranstaltninger” og ”aktiviteter” ikke skal afgrænses snævert.

Se f.eks. sag C-321/96, Mecklenburg, ECLI:EU:C:1998:300, om en national myndigheds afslag på aktindsigt i en udtalelse afgivet af en miljømyndighed i forbindelse med plangodkendelsesproceduren for anlæggelse af en omfartsvej. EU-Domstolen udtalte i sagen bl.a., at ”fællesskabslovgiver ikke [har] villet give en definition af begrebet ’miljøoplysninger’, hvorved man risikerede at udelukke nogen som helst af de aktiviteter, som de offentlige myndigheder udøver”, og at begrebet ”foranstaltninger” alene tjener til ”at præcisere, at alle former for myndigheders virksomhed bør være blandt de akter, som er omfattet af direktivet” (dommens præmis 20).

EU-Domstolen udtalte om det konkrete afslag på aktindsigt, at det afgørende for, om der var tale om en miljøoplysning, var, om myndighedens udtalelse udgjorde en akt, ”der er i stand til at skade eller beskytte tilstanden inden for de miljøområder, som er omfattet af direktivet”, og at denne betingelse var opfyldt, ”hvis udtalelsen kan have indflydelse på afgørelsen om godkendelse af bygge- og anlægsplanerne for så vidt angår miljøbeskyttelseshensyn” (dommens præmis 21).

En kommunal selvstyrehavn havde givet en borger afslag på aktindsigt i oplysninger i bl.a. en grundlejekontrakt og en kreditkontrakt efter offentlighedsloven fra 2013. Dokumenterne vedrørte etableringen af et nyt havneanlæg. 

Grundlejekontrakten vedrørte et areal, der indgik i det nye havneområde, og indeholdt bl.a. oplysninger om anvendelsen af det lejede område og lejeperioden. Efter ombudsmandens opfattelse var grundlejekontrakten en ”foranstaltning” i miljøoplysningslovens § 3, nr. 3’s forstand.

Det samme gjaldt en kreditkontrakt, som indeholdt en låneaftale mellem havnen og KommuneKredit med oplysninger om finansieringen af det nye havneanlæg.

FOB 2018-4

Fra ombudsmandens praksis kan også henvises til sagen FOB 2018-2, hvor ombudsmanden anså et politisk debatoplæg om fremtidens transportformer for en ”administrativ foranstaltning”.  

Også visse centrale organisatoriske foranstaltninger vil efter omstændighederne kunne udgøre ”foranstaltninger” i bestemmelsens forstand. Se f.eks. FOB 2014-27 og FOB 2020-5.

I sagen FOB 2018-34 udtalte ombudsmanden, at en afgørelse i en sag om fornyelse af en alkoholbevilling til et værtshus var omfattet af begrebet ”foranstaltninger”. Ombudsmanden mente dog ikke, at der var tale om en foranstaltning, der kunne (”kan”) påvirke miljøelementer i miljøoplysningslovens § 3, nr. 3’s forstand. Sagen er behandlet nærmere i afsnit 5.2.

Som praksis fra både EU-Domstolen og ombudsmanden viser, anlægges der en bred forståelse af begreberne ”foranstaltninger” og ”aktiviteter”.

Det betyder dog ikke, at enhver oplysning om en given foranstaltning eller aktivitet vil være en miljøoplysning. Det er således en betingelse,

  • dels at foranstaltningen/aktiviteten påvirker eller kan påvirke miljøelementer,
  • dels at oplysningerne, der ønskes aktindsigt i, vedrører foranstaltningen/aktiviteten i miljøoplysningslovens forstand.

Se nærmere afsnit 5.2 og 5.3.

5.2. Påvirker eller kan påvirke miljøelementer eller faktorer

Der er kun tale om miljøoplysninger efter miljøoplysningslovens § 3, nr. 3, første led, hvis oplysningerne vedrører en foranstaltning eller aktivitet, der påvirker eller kan påvirke miljøelementer som nævnt i lovens § 3, nr. 1, eller faktorer som nævnt i lovens § 3, nr. 2.

Det er hverken et krav, at foranstaltningen eller aktiviteten rent faktisk påvirker miljøelementer eller faktorer, eller at den efter sit indhold har til formål at gøre det. Det er tilstrækkeligt, at foranstaltningen eller aktiviteten kan påvirke miljøelementer eller faktorer.  

Det er f.eks. ikke et krav, at en politisk handleplan eller et debatoplæg har ført til konkrete politiske beslutninger eller tiltag.

En journalist havde skrevet kritiske artikler om et notat, som Transport-, Bygnings- og Boligministeriet havde udarbejdet til brug for en politisk debat om fremtidens transportformer. Da journalisten søgte om aktindsigt i ministeriets dokumenter om den rejste kritik, fik han delvis afslag.

Det var ombudsmandens opfattelse, at mest talte for, at notatet var en administrativ foranstaltning, der kunne (”kan”) påvirke miljøelementer, jf. miljøoplysningslovens § 3, nr. 3. Ombudsmanden bemærkede mere generelt, at foranstaltninger på transportområdet ofte må antages at have miljømæssig effekt f.eks. på grund af ændret udledning af stoffer og støj. I forlængelse heraf lagde han vægt på, at notatet – der bl.a. indeholdt beregninger af, hvad det ville koste at flytte rejsende fra bil- til togtrafik – vanskeligt kunne antages ikke på den ene eller anden måde at kunne (”kan”) påvirke en stillingtagen til eventuelle fremtidige tiltag på transportområdet.

Ombudsmanden lagde også vægt på, at et af de vigtigste hensyn bag miljøoplysningsloven og det bagvedliggende miljøoplysningsdirektiv er hensynet til en mere effektiv inddragelse af offentligheden i beslutningsprocessen på miljøområdet. En væsentlig forudsætning for at det sker, er bl.a., at offentligheden så tidligt som muligt får adgang til oplysninger om politiske processer, der angår miljøspørgsmål. 

Oplysningerne i notatet var derfor miljøoplysninger, mente ombudsmanden.

Det samme gjaldt oplysninger i dokumenter om, hvordan myndighederne havde håndteret journalistens kritik af debatoplægget. Ombudsmanden lagde vægt på, at oplysningerne vedrørte den faglige holdbarhed af ministeriets notat og dermed havde nær indholdsmæssig sammenhæng med notatet.

Ombudsmanden bemærkede i øvrigt, at journalistens deltagelse i den offentlige debat om notatet var et eksempel på ”effektiv” inddragelse af offentligheden i beslutningsprocessen på miljøområdet, som EU har ønsket det.

FOB 2018-2

I sagen FOB 2018-4, som er omtalt i afsnit 5.1, mente ombudsmanden, at bl.a. en kreditkontrakt vedrørende finansieringen af et nyt havneanlæg kunne (”kan”) påvirke miljøelementer. Ombudsmanden lagde vægt på, at de aftalevilkår, der kunne opnås ved en finansieringsaftale om det nye havneanlæg, måtte antages på den ene eller anden måde at kunne påvirke miljøelementer. Aftalevilkårene kunne således påvirke projektet, f.eks. ved at planerne for havneudvidelsen blev ført ud i livet, eller ved at udvidelsen skulle udføres på en anden måde, hvis vilkårene for finansieringen blev anderledes, end havnen oprindelig havde forventet eller planlagt.

Priser i underliggende udgiftsbilag vedrørende tilslutning af markbaserede solcelleanlæg til elnettet blev i sagen FOB 2020-1 omvendt ikke (i sig selv) anset for en foranstaltning, der påvirker eller kan påvirke tilstanden i miljøet. Prisoplysningerne blev heller ikke på andet grundlag anset for miljøoplysninger. Se nærmere omtale af sagen i afsnit 5.3.  

Som eksemplerne viser, anlægges der i praksis en bred forståelse af begrebet miljøoplysninger.

Det følger imidlertid af både EU-Domstolens praksis og af ombudsmandspraksis, at ikke enhver forbindelse mellem en given oplysning og miljøet er tilstrækkelig til at bringe oplysningen ind under miljøoplysningsdirektivets (og miljøoplysningslovens) anvendelsesområde.

Det har således ikke været meningen at give en ubegrænset adgang til samtlige oplysninger, som en offentlig myndighed er i besiddelse af, hvis oplysningerne kun har en minimal forbindelse til miljøet. Se bl.a. EU-Domstolens dom i sagen C-316/01, Glawischnig, ECLI:EU:C:2003:343, dommens præmis 25.

Sagen C-316/01, Glawischnig, drejede sig om en anmodning om aktindsigt i oplysninger om administrative kontrolforanstaltninger vedrørende produkter fremstillet på grundlag af genetisk modificeret soja og majs. Anmodningen omfattede bl.a. oplysninger om navne på producenter, som var pålagt administrative sanktioner for at overtræde en forordning om mærkning af levnedsmidler.

EU-Domstolen udtalte, at oplysninger om kontrolforanstaltninger i almindelighed ikke er omfattet af definitionen af miljøoplysninger, ”selv om disse kontrolforanstaltninger vedrører aktiviteter eller foranstaltninger, der i sig selv påvirker eller vil kunne påvirke en eller flere dele af miljøet” (dommens præmis 27). Domstolen bemærkede også, at kontrolforanstaltninger, der har til formål at beskytte miljøet, kan være miljøoplysninger. Det var dog ikke tilfældet i denne sag. Det skyldtes, at forordningen om mærkning af levnedsmidler ikke havde til formål at beskytte miljøet, men i stedet skulle fjerne mulige hindringer for den frie bevægelighed af produkter og oplyse den endelige forbruger (se dommens præmis 29 ff.).

Se også afsnit 5.4 om foranstaltninger eller aktiviteter, der har til formål at beskytte miljøelementer.

Fra ombudsmandens praksis kan om kravene til forbindelsen mellem en oplysning og miljøet bl.a. henvises til to sager, hvor ombudsmanden nåede frem til, at en foranstaltning ikke kunne (”kan”) påvirke miljøelementer eller faktorer:

Et bevillingsnævn havde givet en borger delvis afslag på aktindsigt i to dokumenter, der indgik i en sag om fornyelse af en alkoholbevilling til et værtshus. Det drejede sig om den afgørelse, nævnet havde truffet over for værtshuset, og sekretariatsindstillingen, der knyttede sig til afgørelsen.  

Borgeren mente, at myndighederne skulle have behandlet hans aktindsigtsanmodning efter reglerne i miljøoplysningsloven og ikke efter offentlighedsloven fra 2013, sådan som det var sket. Han begrundede det med, at bevillingsnævnets afgørelse havde ”direkte indflydelse” på de andre beboere i ejendommen, hvor værtshuset lå, da de blev udsat for ”massive støjproblemer og lugtgener” fra værtshuset.

Ombudsmanden konstaterede, at en afgørelse om, hvorvidt et værtshus fortsat skal have ret til at servere alkohol, kan have betydning for værtshusets fortsatte eksistens og dermed indirekte kan få betydning for udledningen af støj og tobaksrøg til det omgivende miljø. Han mente dog ikke, at afgørelsen var en foranstaltning, der kunne (”kan”) påvirke miljøelementer i miljøoplysningslovens § 3, nr. 3’s forstand. Han lagde bl.a. vægt på, at foranstaltningen ikke i sig selv vedrørte forhold på miljøområdet, men i første række erhvervs- og næringsmæssige forhold, som kun indirekte kunne have miljømæssig effekt. Han kunne derfor ikke kritisere, at aktindsigtsanmodningen var behandlet efter reglerne i offentlighedsloven.

FOB 2018-34

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet havde med henvisning til reglerne i miljøoplysningsloven givet en journalist afslag på aktindsigt i en sag om besættelse af stillingen som sekretariatschef for Klimarådet – et uafhængigt ekspertorgan, der rådgiver om klimapolitiske spørgsmål.

I forbindelse med behandlingen af en klage fra journalisten tog ombudsmanden stilling til, om ministeriets besættelse af stillingen som sekretariatschef var en foranstaltning eller aktivitet, der kunne (”kan”) påvirke miljøelementer. Ombudsmanden henviste til, at ansættelse af en sekretariatschef i første række er et spørgsmål af personalemæssig karakter, som ikke i sig selv kan siges at vedrøre forhold på miljøområdet. Ansættelse af den ene kandidat frem for den anden kunne efter ombudsmandens opfattelse således kun på en ganske indirekte, teoretisk og hypotetisk måde tænkes at få en miljømæssig effekt. Ombudsmanden mente ikke, at en sådan hypotetisk påvirkning var tilstrækkelig til, at miljøoplysningsloven fandt anvendelse. Besættelsen af stillingen som sekretariatschef kunne derfor ikke anses for en foranstaltning eller aktivitet, der kunne (”kan”) påvirke miljøelementer eller faktorer.

FOB 2020-5

Eksemplerne viser bl.a., at det kan have betydning for vurderingen af, om en foranstaltning kan påvirke miljøelementer eller faktorer, om foranstaltningen i første række vedrører andre forhold end forhold på miljøområdet.

5.3. Oplysningerne skal ”vedrøre” foranstaltningen eller aktiviteten

Der er kun tale om miljøoplysninger efter miljøoplysningslovens § 3, nr. 3, første led, hvis oplysningerne ”vedrører” foranstaltningen eller aktiviteten. Det følger af den indledende passus i miljøoplysningslovens § 3.

I forlængelse af det, der er anført under pkt. 5.1 og 5.2, må det således vurderes, om de konkrete oplysninger, som en aktindsigtsanmodning drejer sig om, ”vedrører” foranstaltninger og aktiviteter i miljøoplysningslovens forstand.

Praksis fra EU-Domstolen og ombudsmanden viser, at ikke enhver forbindelse mellem en given oplysning og miljøet er tilstrækkelig til at bringe oplysningen ind under miljøoplysningsdirektivets og miljøoplysningslovens anvendelsesområde. Se afsnit 5.2.

Der skal med andre ord være en tilstrækkelig forbindelse mellem de konkret foreliggende oplysninger og foranstaltningen/aktiviteten, for at oplysningerne kan anses for omfattet af miljøoplysningsbegrebet. I praksis er der lagt vægt på bl.a., hvor direkte – eller omvendt, hvor indirekte og fjern – forbindelsen mellem oplysningerne og foranstaltningen/aktiviteten har været.

Et energiselskab gav en borger aktindsigt i en aftale mellem et datterselskab og en privat virksomhed om køb af frøafrens, der blev anvendt som biobrændsel i energiselskabets kraftvarmeværk. Oplysninger om afregningsprisen for frøafrens blev dog undtaget fra aktindsigt.

Ombudsmanden var enig med Miljø- og Fødevareklagenævnet i, at oplysninger om afregningspriser for frøafrens var miljøoplysninger.

Driften af et kraftvarmeværk, der producerer el og fjernvarme ved anvendelse af biobrændsel, kunne således efter ombudsmandens opfattelse anses for en foranstaltning/aktivitet, der påvirker eller kan påvirke miljøelementer og faktorer.  

Ombudsmanden mente også, at afregningspriserne for frøafrens – som blev anvendt som biobrændsel i kraftvarmeværket – havde en direkte forbindelse til driften af værket, og at oplysninger om afregningspriserne dermed vedrørte (”vedrører”) driften af kraftvarmeværket (foranstaltningen/aktiviteten) i miljøoplysningslovens forstand.

FOB 2020-4

Se tilsvarende sagen FOB 2018-2, hvor ombudsmanden lagde vægt på, at oplysninger i dokumenter om et ministeriums håndtering af offentlig kritik af et debatoplæg havde ”nær indholdsmæssig sammenhæng” med selve debatoplægget (foranstaltningen) og dermed udgjorde miljøoplysninger. Sagen er omtalt nærmere under pkt. 5.2 ovenfor.

Jo mere indirekte og fjern forbindelsen mellem oplysningerne og foranstaltningen/aktiviteten er, des mere vil tale for, at oplysningerne falder uden for begrebet miljøoplysninger.  

En virksomhedsejer, der havde fået tilsluttet sine markbaserede solcelleanlæg til elnettet, ønskede at kontrollere, om energiselskabet havde faktureret ham for de faktiske omkostninger ved tilslutning af anlæggene. Han anmodede derfor energiselskabet om aktindsigt i underliggende udgiftsbilag fra energiselskabets leverandører – men energiselskabet gav ham delvis afslag på aktindsigt efter reglerne i offentlighedsloven.

Ombudsmanden mente, at etablering af anlæg til udnyttelse af vedvarende energi gennem opsætning af markbaserede solcelleanlæg med tilslutning til elnettet udgjorde en foranstaltning eller aktivitet, der påvirker eller kan påvirke miljøelementer og faktorer, jf. miljøoplysningslovens § 3, nr. 3.

Der var dog ikke tilstrækkelig forbindelse mellem oplysningerne i de underliggende leverandørfakturaer og etableringen af solcelleanlæggene til, at oplysningerne kunne anses for miljøoplysninger.

Ombudsmanden henviste til, at forbindelsen alene var af indirekte karakter, da oplysningerne ikke kunne antages at have haft en direkte betydning for indgåelsen af aftalen om køb af solcelleanlæggene. Oplysningerne i de underliggende leverandørbilag vedrørte (”vedrører”) efter ombudsmandens opfattelse derfor ikke etableringen af solcelleanlæggene (foranstaltningen/aktiviteten) i miljøoplysningslovens forstand.   

FOB 2020-1

5.4. Foranstaltninger eller aktiviteter, der har til formål at beskytte miljøelementer

Definitionen af miljøoplysninger omfatter også oplysninger, som vedrører foranstaltninger og aktiviteter, der har til formål at beskytte miljøelementer.

Begreberne ”foranstaltninger” og ”aktiviteter” skal forstås bredt. Se afsnit 5.1.

En database kan f.eks. godt være en foranstaltning efter miljøoplysningslovens § 3, nr. 3, hvis behandlingen af oplysningerne i databasen (bl.a.) har til formål at beskytte miljøelementer.

Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling havde givet nogle borgere afslag på aktindsigt i oplysninger i Vetstat – en database, der indeholder information om anvendelse, ordinering og forbrug af receptpligtige lægemidler, vækstfremmere og fodertilsætningsstoffet coccidiostatika i danske husdyrbesætninger.

Da ombudsmanden behandlede en klage over myndighedernes afgørelser, undersøgte han, om miljøoplysningsloven fandt anvendelse i sagen. Han vurderede, at Vetstat er en administrativ foranstaltning, der har til formål at beskytte miljøelementer, jf. miljøoplysningslovens § 3, nr. 3.

Han lagde vægt på, at Vetstat bl.a. har til formål ved overvågning af medicinforbrug i landbruget at begrænse risikoen for restprodukter i dyr, miljøet og naturen, og at oplysningerne bruges til at gribe ind over for et for højt forbrug. Vetstat var dermed efter ombudsmandens opfattelse en administrativ foranstaltning, der bl.a. havde til formål at begrænse risikoen for udbredelse af medicinrester og fodertilsætningsstoffer i naturen. Det betød, at oplysningerne i Vetstat var miljøoplysninger. 

FOB 2011 14-5

Se også FOB 2009 9-1, hvor ombudsmanden udtalte, at Danmarks Højdemodel – en digital højdemodel, der indeholder en geometrisk beskrivelse af terrænets overflade – er en foranstaltning, som i sammenhæng med andre data bl.a. har til formål at beskytte miljøelementer. Ombudsmanden henviste til, at højdemodellen er et vigtigt redskab i forbindelse med bl.a. sikring af miljøet. De oplysninger, der indgik i højdemodellen, var derfor miljøoplysninger i kraft af miljøoplysningslovens § 3, nr. 3.

6 Beregninger og økonomiske forudsætninger mv. (miljøoplysningslovens § 3, nr. 5)

Uddrag af miljøoplysningsloven

Åbn/luk

”§ 3. Ved miljøoplysninger forstås alle oplysninger, (…) som vedrører

5) rentabilitetsberegninger og andre økonomiske analyser og forudsætninger, som er anvendt i forbindelse med de foranstaltninger og aktiviteter, som er nævnt i nr. 3,

…”

Begrebet miljøoplysninger omfatter oplysninger om beregninger og andre økonomiske forudsætninger, som er anvendt i forbindelse med foranstaltninger og aktiviteter omfattet af § 3, nr. 3, i miljøoplysningsloven. Det følger af bestemmelsen i lovens § 3, nr. 5.

Økonomiske oplysninger kan således godt være miljøoplysninger.

I sagen FOB 2018-2 (omtalt i afsnit 5) mente ombudsmanden, at de beregninger og forudsætninger, som var anvendt i forbindelse med et debatoplæg om fremtidens transportformer – bl.a. ministeriets beregninger af omkostningerne forbundet med at flytte rejsende fra bil til tog – ud over at være omfattet af miljøoplysningslovens § 3, nr. 3, selvstændigt havde karakter af miljøoplysninger i kraft af bestemmelsen i miljøoplysningslovens § 3, nr. 5. Oplysninger om offentlig kritik af ministeriets beregninger i notatet og ministeriets holdning til denne kritik var også miljøoplysninger efter såvel miljøoplysningslovens § 3, nr. 3, som § 3, nr. 5.

Se også sagen FOB 2018-4 (omtalt i afsnit 5), hvor ombudsmanden tilsvarende mente, at de beregninger, der var anvendt i forbindelse med en kreditkontrakt vedrørende finansieringen af et nyt havneanlæg, selvstændigt havde karakter af miljøoplysninger i kraft af bestemmelsen i § 3, nr. 5. Også oplysninger om budgettal for årlige indtægter og udgifter for et containerområde flere år frem – som indgik i materiale, der vedrørte etableringen af havneanlægget – var efter ombudsmandens opfattelse miljøoplysninger i medfør af § 3, nr. 5.

7 Menneskers sundheds- og sikkerhedstilstand (miljøoplysningslovens § 3, nr. 6)

 

Uddrag af miljøoplysningsloven

Åbn/luk

”§ 3. Ved miljøoplysninger forstås alle oplysninger, (…) som vedrører

6) menneskers sundheds- og sikkerhedstilstand, herunder, hvor det er relevant, forurening af fødekæden, menneskers levevilkår, kulturminder og bygningsværker, i det omfang de påvirkes af de enkelte miljøelementers tilstand, som er nævnt i nr. 1, eller via disse elementer af de i nr. 2 og 3 nævnte forhold.”

Begrebet miljøoplysninger omfatter bl.a. oplysninger om miljøelementers påvirkning af menneskers sundhedstilstand. Det følger af miljøoplysningslovens § 3, nr. 6.

Oplysninger om menneskers sundhedstilstand udgør ikke i sig selv miljøoplysninger, men kan altså alligevel være det, hvis de har tilstrækkelig sammenhæng med miljøet.

Statens Serum Institut (SSI) havde givet en borger afslag på aktindsigt i oplysninger om en undersøgelse af forekomsten af stafylokokbakterien MRSA hos deltagere i en kongres arrangeret af Dansk Svineproduktion. Afgørelsen var truffet efter reglerne i offentlighedsloven fra 2013.

Ombudsmanden mente, at oplysningerne var miljøoplysninger i kraft af miljøoplysningslovens § 3, nr. 6. Ombudsmanden lagde ved sin vurdering til grund,

  • at MRSA-bakterier – herunder en særlig variant, som fandtes hos svin, og som kunne overføres til mennesker – kunne udgøre en risiko for menneskers sundhed,
  • at luften (som er et miljøelement) i svinestalde kunne indeholde den særlige type MRSA-bakterier, og
  • at disse bakterier kunne smitte mennesker, der opholdt sig i stalden.

Endvidere henviste ombudsmanden til, at oplysningerne var fremkommet i forbindelse med en undersøgelse, der – med henblik på at forebygge sygdomme hos mennesker – skulle afdække omfanget af det arbejdsmiljømæssige problem med den særlige variant af MRSA. Oplysningerne om undersøgelsen var derfor efter ombudsmandens opfattelse også oplysninger om, hvordan tilstanden i et miljøelement (luften) kan påvirke menneskers sundhedstilstand. Ombudsmanden bemærkede i den forbindelse, at det efter miljøoplysningsdirektivets ordlyd ikke er nødvendigt for, at en oplysning kan anses for en miljøoplysning, at menneskers sundhedstilstand er blevet påvirket; der skal blot være tale om, at tilstanden kan påvirkes.   

FOB 2012-21

Ombudsmanden har i en ikke offentliggjort udtalelse af 6. juni 2008 erklæret sig enig med Miljøstyrelsen og (dengang) Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse i, at oplysninger om bivirkninger af lægemidler ikke omfattes af definitionen af miljøoplysninger i henhold til bestemmelsen i § 3, nr. 6, da de ikke påvirkes af tilstanden i miljøelementer (ombudsmandens sag nr. 2008-0393-401).

8 Typiske fejl

  • Myndigheden behandler en aktindsigtsanmodning uden at tage stilling til, om de oplysninger, der ønskes aktindsigt i, er miljøoplysninger, og om miljøoplysningsloven derfor skal anvendes.

  • Myndigheden går fejlagtigt ud fra, at miljøoplysningsloven kun er relevant for myndigheder, der varetager opgaver på miljøområdet.

  • Myndigheden overser, at der kan være tale om miljøoplysninger, fordi de oplysninger, der ønskes aktindsigt i, ikke drejer sig om miljøet i sædvanlig forstand i form af f.eks. oplysninger om tilstanden i et miljøelement (luft, vand, jord mv.).

  • Myndigheden går ud fra, at oplysninger, som vedrører administrative foranstaltninger såsom politikker, lovgivning, planer mv., ikke kan være miljøoplysninger.

  • Myndigheden anlægger en for snæver forståelse af, hvornår en foranstaltning eller aktivitet kan påvirke miljøelementer og faktorer, f.eks. ved at antage, at en politisk handleplan mv. skal være udmøntet i en egentlig politisk beslutning, for at påvirkning er mulig.

  • Myndigheden overser, at økonomiske oplysninger kan være omfattet af begrebet ”miljøoplysninger”.

  • Myndigheden overser, at oplysninger om menneskers sundhedstilstand kan være miljøoplysninger, hvis menneskers sundhedstilstand påvirkes eller kan påvirkes af miljøelementer.

Væsentlige pointer

  • Overvej, om der kan være tale om miljøoplysninger, og om miljøoplysningsloven derfor skal anvendes i den indledende fase af sagsbehandlingen af en aktindsigtsanmodning.

  • Husk, at miljøoplysninger kan findes mange steder i den offentlige forvaltning, og at miljøoplysningsloven derfor ikke kun er relevant for miljømyndigheder.

  • Vær opmærksom på, at begrebet miljøoplysninger forstås bredt, og at også oplysninger, som vedrører administrative foranstaltninger såsom politikker, lovgivning, planer mv., kan være miljøoplysninger.

  • Det er tilstrækkeligt, at en foranstaltning eller aktivitet ”kan” påvirke miljøelementer og faktorer, for at oplysninger om foranstaltningen eller aktiviteten kan være miljøoplysninger.

  • Den miljømæssige effekt af en given foranstaltning eller aktivitet kan blive for teoretisk og indirekte til, at den kan siges at kunne påvirke miljøelementer.

  • Ikke enhver forbindelse mellem en given oplysning og miljøet vil være tilstrækkelig til at bringe oplysningen ind under miljøoplysningslovens anvendelsesområde – jo mere indirekte og fjern forbindelsen er, des mere vil tale for, at oplysningen ikke er en miljøoplysning.

  • Rent økonomiske oplysninger kan være omfattet af begrebet miljøoplysninger.

  • Oplysninger om menneskers sundhedstilstand kan være miljøoplysninger, hvis menneskers sundhedstilstand påvirkes eller kan påvirkes af miljøelementer.

Baggrund

Dette overblik bygger på miljøoplysningsloven med tilhørende forarbejder, miljøoplysningsdirektivet, Århus-konventionen og de vejledende retningslinjer i ”The Aarhus Convention – An Implementation Guide”, relevant ombudsmandspraksis og praksis fra EU-Domstolen, Niels Fenger mfl., Forvaltningsret 2018, s. 465 ff., samt Kirsten Talevski og Kristine Holst Hedegaard, ”Er ’miljøoplysninger’ et trylleord?” i Folketingets Ombudsmands beretning 2019.