Når en myndighed skal afgøre en sag, skal sagens parter ofte have mulighed for at fremkomme med en udtalelse, før sagen afgøres.  

Myndighedernes pligt til på eget initiativ at partshøre er ikke blot en ret for borgeren, men er også af betydning for tilliden til den offentlige forvaltning. Samtidig er partshøring en nødvendig og vigtig del af myndighedens sagsoplysning.

Manglende partshøring kan føre til, at der træffes en forkert afgørelse, fordi grundlaget for afgørelsen er forkert eller utilstrækkeligt.

Derfor kaldes partshøring også en garantiforskrift – altså en regel, som er med til at garantere, at en afgørelse er lovlig og korrekt.

Hvis reglen om partshøring ikke er overholdt, vil det kunne føre til, at afgørelsen i sagen er ugyldig, og at myndigheden må behandle sagen på ny.

Manglende partshøring førte til en forkert afgørelse

En borger klagede til ombudsmanden over afgørelser fra Udbetaling Danmark og Ankestyrelsen om tilbagebetaling af den samlede boligstøtte for 2012.

Det afgørende i sagen var, om borgeren i løbet af boligstøtteåret 2012 havde oplyst sin kommune, som dengang havde kompetencen på boligstøtteområdet, om en ekstra indtægt i 2012. Hvis hun havde oplyst kommunen om indtægten, kunne myndighederne kun kræve en del af boligstøtten tilbagebetalt. Hvis oplysningen om indtægten derimod ikke var givet, skulle hele boligstøtten tilbagebetales. 

Først i forbindelse med ombudsmandens undersøgelse indhentede Udbetaling Danmark kommunens journalnotater mv. fra 2012. Af journalnotaterne fremgik det, at borgeren havde oplyst kommunen om ændringer i sin husstandsindkomst. Det fremgik dog ikke klart, hvilke ændringer der var tale om. 

Ombudsmanden kritiserede i sagen bl.a., at Udbetaling Danmark ikke havde partshørt borgeren. Hvis hun var blevet partshørt, kunne hendes indsigelse om, at oplysningspligten var overholdt, have givet anledning til, at Udbetaling Danmark havde undersøgt spørgsmålet nærmere. Det fremgik således af kommunens journalnotater, at borgeren havde fortalt kommunen om ændringer i sin husstandsindkomst.

Under ombudsmandens behandling af sagen ophævede Ankestyrelsen sin afgørelse om tilbagebetaling og hjemviste sagen til Udbetaling Danmark, med henblik på at de nye oplysninger kunne indgå i en fornyet behandling af sagen. Ombudsmanden foretog sig derfor ikke mere i sagen.

FOB 2015-39

1 Oversigt

Partshøring er en nødvendig og vigtig del af en myndigheds sagsoplysning. I afsnit 2 er formålet med partshøring nærmere beskrevet. 

En myndigheds pligt til at partshøre efter forvaltningsloven gælder, når bestemte betingelser er opfyldt. I afsnit 3 gennemgås betingelserne for, hvornår der er pligt at partshøre. 

Det er ikke alle oplysninger mv., som en myndighed har pligt til at partshøre over. Afsnit 4 beskriver de betingelser, der skal være opfyldt, før pligten til at partshøre indtræder. 

I afsnit 5 er beskrevet, hvordan man gennemfører en partshøring, herunder formen og tidspunktet herfor.

2 Hvad er formålet med partshøring?

Formålet med forvaltningslovens § 19 om partshøring er at sikre, at den, der er part i en sag,

  • ved, at sagen eksisterer, 
  • kender de faktiske oplysninger og eksterne faglige vurderinger, som danner grundlag for den afgørelse, myndigheden skal træffe, og
  • får mulighed for at kommentere sagens faktiske grundlag og eksterne faglige vurderinger, inden sagen afgøres.

Partshøring er samtidig med til at sikre, at myndigheden har de oplysninger, den skal bruge for at kunne træffe en lovlig og korrekt afgørelse.

Forud for forvaltningsloven blev et nærmere bestemt generelt krav om høring af parten udviklet i navnlig ombudsmandspraksis på grundlag af god forvaltningsskik. Denne praksis blev lovfæstet med forvaltningslovens § 19.

Bestemmelsen i forvaltningslovens § 19 om partshøring har til formål at sikre, at den, der er part i en sag, får lejlighed til at gøre sig bekendt med og kommentere sagens faktiske grundlag og eksterne faglige vurderinger, inden sagen afgøres. I de tilfælde, hvor parten ikke ved, at en sag behandles af myndigheden, er formålet desuden at gøre parten bekendt med sagens eksistens, inden myndigheden træffer afgørelse.

Partens mulighed for at kontrollere myndighedens beslutningsgrundlag er desuden af betydning for tilliden til den offentlige forvaltning og er en nødvendig og vigtig del af myndighedens pligt til at oplyse sagen (af officialprincippet), idet høring af parten er med til at sikre, at forvaltningens afgørelser træffes på et korrekt faktisk grundlag.

Overblik #8 om officialprincippet

Forvaltningslovens § 19, stk. 1, fastlægger, hvornår en myndighed er forpligtet til at foretage partshøring. Forvaltningsloven er imidlertid gennemført som en minimumslov og er ikke til hinder for, at der gennemføres partshøring i videre omfang.

Bestemmelsen i § 19, stk. 1, suppleres i bestemte kategorier af sager af ulovbestemte regler om partshøring. I sager om afskedigelse på grund af samarbejdsvanskeligheder eller uegnethed gælder eksempelvis en ulovbestemt udvidet partshøringspligt (en pligt til i disse sager at høre over ikke blot en sags faktiske grundlag, men også de vurderingsmæssige elementer – dvs. grundlaget for den påtænkte afgørelse). Også i sager, hvor forvaltningen afgør en tvist mellem flere private parter, gælder en særlig udvidet partshøringspligt.

Som eksempel herpå kan bl.a. henvises til FOB 2011 20-7. Sagen vedrørte afskedigelse af en ansat i fleksjob, hvor ombudsmanden kritiserede, at den pågældende ikke som led i partshøringen fik kendskab til de kriterier, der dannede grundlag for, at hun blev indstillet til afskedigelse.

Desuden indeholder forvaltningslovens § 21 en bestemmelse, hvorefter en part på eget initiativ som udgangspunkt kan forlange, at afgørelsen af en sag udsættes, indtil parten har afgivet en udtalelse til sagen.

Se f.eks. Ugeskrift for Retsvæsen U 1999.1337 H, hvor landsretten fandt afskedigelsen af en sygeplejerske fra en kommune ugyldig bl.a. som følge af både manglende partshøring i henhold til forvaltningslovens § 19 og ”den en offentlig myndighed i øvrigt påhvilende pligt til høring af en ansat” samt manglende imødekommelse af partens ret til at udtale sig efter forvaltningslovens § 21. Højesteret tiltrådte disse præmisser.

Der findes derudover også andre procedureregler i lovgivningen, hvor parten sikres adgang til at udtale sig, inden der træffes afgørelse. Bl.a. kan nævnes kapitel 4 i tjenestemandsloven om tjenstligt forhør samt §§ 19 og 20 i skatteforvaltningsloven. 

3 Hvornår er der pligt til at partshøre?

En myndigheds pligt til at partshøre efter forvaltningsloven gælder kun:

  • I sager, hvor myndigheden skal træffe en afgørelse i forvaltningslovens forstand.
  • I forhold til den, der er part i sagen; det vil sige den, der har en væsentlig og individuel interesse i sagen.
  • I forhold til afgørelsens hovedspørgsmål, det vil sige udfaldet af sagen. Beslutninger om sagens proces skal der som udgangspunkt ikke partshøres over.  

Naboen skulle høres i en byggesag

Partsbegrebet i forhold til partshøring har bl.a. været omdrejningspunktet i en række byggesager, f.eks. i denne sag:

En grundejer søgte kommunen om tilladelse til at bygge et hotel i to etager. Grunden var udlagt til hotelformål, og kommunen vurderede, at byggeriet kunne gennemføres uden dispensation, idet det ansøgte lå inden for rammerne af byggelovgivningen.

Lige bag det planlagte hotel lå en feriebolig, der med det nye byggeri ville få ødelagt sin udsigt og blive udsat for betydelige indbliksgener.

Ombudsmanden udtalte, at ejeren af ferieboligen var part i sagen – idet han blev væsentligt og individuelt berørt af byggeriet – og at kommunen skulle have partshørt ferieboligejeren.

FOB 07.437

Overblik #14 om partshøring af naboer i byggesager

Retten til at blive hørt efter forvaltningslovens § 19, stk. 1, tilkommer kun den, der er part i en sag – dvs. den, der har en væsentlig og individuel interesse i sagen.

Overblik #3 om partsbegrebet

Bestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 1, gælder kun i afgørelsessager, og myndighederne er alene forpligtet til at foretage partshøring over sagens egentlige hovedspørgsmål (dvs. fastsættelsen af, hvad der er eller skal være ret i et konkret tilfælde). Rent processuelle beslutninger om sagens behandling eller oplysning – f.eks. om at tage en sag under behandling, oversende den til en anden myndighed eller foretage partshøring ­– er ikke omfattet af bestemmelsen, medmindre beslutningen særskilt kan påklages (f.eks. aktindsigt) eller har en selvstændig karakter og virkning (f.eks. opsættende virkning eller i visse tilfælde inhabilitet).

Det bemærkes, at iagttagelse af officialprincippet i visse sager vil indebære, at myndigheden foretager høring af parten. En sådan sagsoplysende høring har imidlertid en anden karakter end en partshøring.

 Overblik #8 om officialprincippet

Overflytning af en elev til en anden skole var en afgørelsessag, hvorfor eleven og hans værge skulle have været partshørt

En skole besluttede at overflytte en elev til en anden skole. Skolen foretog ikke partshøring i sagen.

Skolens beslutning om at flytte eleven blev truffet efter bekendtgørelsen om god orden i folkeskolen.

Ombudsmanden udtalte, at skolens beslutning var en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Det betød, at skolen skulle have partshørt eleven og hans værge, inden afgørelsen blev truffet.

Sagen viser betydningen af, at man som myndighed er opmærksom på, om en beslutning er en afgørelse i forvaltningslovens forstand og dermed omfattet af pligten til at partshøre.

FOB 2015-19

Artikel i FOB 2015: Når skolen skal klare paragrafferne

Overblik #4 om afgørelsesbegrebet

4 Hvilke oplysninger kræver partshøring?

Det er ikke alle oplysninger mv., som en myndighed efter forvaltningslovens § 19, stk. 1, har pligt til at partshøre over. Følgende fire betingelser skal være opfyldt, før pligten til at partshøre indtræder: 

  • Parten er ikke bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger eller vurderinger.
  • Oplysningerne handler om sagens faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger.
  • Oplysningerne eller vurderingerne er til ugunst for parten.
  • Oplysningerne eller vurderingerne er af væsentlig betydning for afgørelsen af sagen.

Der er eksempelvis pligt til at partshøre, selv om parten kender en bestemt oplysning, hvis parten ikke ved, at oplysningen vil blive brugt i forbindelse med en konkret sag. 

Pligt til partshøring om oplysninger, selv om parten måske kender oplysningerne

En kommune afviste et ønske fra en skoleelev og hans mor om, at han kunne gå på en specialskole i en anden kommune.

Kommunen lagde, da den traf afgørelse, vægt på, at den ønskede skole var et dyrere tilbud end kommunens egen, lignende skole.

Kommunen oplyste under sagen, at den havde undladt at partshøre, bl.a.  fordi morens partsrepræsentant vidste, at den ønskede specialskole var et dyrere tilbud.

Oplysningerne om den konkrete skoletakst var faktiske oplysninger af væsentlig betydning for afgørelsen af sagen. Derfor mente ombudsmanden, at kommunen burde have partshørt partsrepræsentanten over de indhentede oplysninger om skoletaksten.

FOB 2015-17

Bestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 1, indeholder som nævnt fire betingelser, som skal være opfyldt, før forpligtelsen til at partshøre indtræder.

4.1. Parten er ikke bekendt med oplysningerne

Den første betingelse er, at parten ikke er bekendt med, at bestemte oplysninger eller vurderinger indgår i sagen. Denne betingelse kan være opfyldt, selv om sagen er rejst af parten selv. Det gælder bl.a., hvis oplysningerne mv. er indhentet uden partens medvirken, eller hvis oplysningerne er udarbejdet af myndigheden selv – eksempelvis ud fra oplysninger i et register eller på grundlag af oplysninger, som myndigheden har i forvejen.

Betingelsen er opfyldt, selv om parten kender oplysningerne, men blot ikke ved, at de vil blive brugt i forbindelse med den konkrete sag. 

Pligt til partshøring over oplysninger, parten selv har givet

Eksempelvis hvis et barn skal anbringes uden for hjemmet, og socialforvaltningen modtager nogle oplysninger til brug for sagen fra skoleforvaltningen.

Forældrene skal partshøres over disse oplysninger, selv om det drejer sig om oplysninger, som forældrene selv tidligere har givet til skoleforvaltningen.

Man kan ikke gå ud fra, at forældrene ved, at oplysningerne er videregivet til socialforvaltningen og nu er relevante i en ny sammenhæng.

Pligt til partshøring over oplysninger, parten ved indhentes

Et andet eksempel kunne være i en sag om arbejdsskadeforsikring, hvor Arbejdsskadestyrelsen har bedt et hospital om nogle oplysninger.

Selv om parten har givet samtykke til, at oplysningerne indhentes, skal Arbejdsskadestyrelsen som udgangspunkt parthøre over oplysningerne.

Man kan ikke gå ud fra, at parten kender de indhentede oplysninger i detaljer.

I almindelighed antages der at bestå en vis formodning for, at parten ikke har kendskab til, at en oplysning indgår i afgørelsesgrundlaget for en bestemt sag, medmindre parten selv har givet oplysningen til brug for behandlingen af sagen, eller det i øvrigt klart fremgår, at oplysningen indgår i afgørelsesgrundlaget.

Den ovenfor omtalte ombudsmandssag FOB 2015-17 er et eksempel på, hvornår en part kan antages at være bekendt med, at oplysninger mv. indgår i en sag. Ombudsmanden mente her, at kommunen burde have partshørt partsrepræsentanten over de indhentede oplysninger, idet der var tale om faktiske oplysninger af væsentlig betydning for sagens afgørelse.

Hvis en sag er rejst på forvaltningens initiativ, vil parten ofte være uvidende om sagens eksistens og allerede derfor også om de oplysninger, der indgår som grundlag for den påtænkte afgørelse.

Det samme gælder i sager med flere parter, hvor sagen er rejst af den ene part, uden at den anden part er bekendt med sagen. I sager med flere parter vil oplysninger, herunder høringssvar, der indsendes af den ene part eller vedrører den ene parts forhold, typisk ikke være den eller de øvrige parter bekendt. Oplysningerne vil derfor være omfattet af partshøringspligt.

4.2. Oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger

Efter den anden betingelse, hvorefter der skal være tale om oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger, er det afgørende, om oplysningerne er af en sådan karakter, at de bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed om sagens faktiske omstændigheder. Pligten til at partshøre vil derfor efter omstændighederne også omfatte oplysninger, der indeholder en subjektivt præget stillingtagen, for så vidt vurderingen er af betydning for den administrative bevisoptagelse (f.eks. en sagkyndig, videnskabelig eller teknisk vurdering). Udtalelser eller vurderinger fra en myndigheds eget personale er ikke omfattet af partshøringspligten.

Der er ikke partshøringspligt med hensyn til oplysninger om en sags retlige omstændigheder. Der vil altså ikke være pligt til at høre parten over myndighedens abstrakte fortolkning af en regel, den konkrete subsumption – det vil sige myndighedens konkrete anvendelse af reglen på sagens faktum – eller de juridiske konsekvenser, som myndigheden drager af retsanvendelsen. Heller ikke abstrakte udtalelser fra andre myndigheder om sagens juridiske spørgsmål eller oplysninger om administrativ praksis af betydning for sagen er omfattet af partshøringspligten. Tilsvarende vil der ikke være pligt til at høre over en ændret indstilling til en sag hos myndigheden.

Ændring af indstilling angik ikke faktiske omstændigheder

Et af de nu nedlagte amter skulle tage stilling til, om der kunne gives dispensation til at bibeholde en tennisbane, som var anlagt på et areal med beskyttelsesstatus efter naturbeskyttelsesloven. Der var i sagen ikke foretaget partshøring over en ændret indstilling fra amtets sagsbehandlende administration til det besluttende udvalg i amtet.

Højesteret tilkendegav i sagen, at ændringen ikke angik faktiske omstændigheder (og ikke kunne sidestilles med ændrede faktiske omstændigheder) som angivet i forvaltningslovens § 19, og at den var uden betydning for afgørelsens retsgrundlag. Højesteret fandt ikke, at amtet ved at undlade at høre appellanterne om den ændrede indstilling havde tilsidesat nogen forvaltningsretlig høringspligt eller god forvaltningsskik.

Sagen er gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen U 2006.3302 H.

4.3. Oplysningerne er til ugunst for parten

Den tredje betingelse er, at oplysningerne eller vurderingerne er til ugunst for parten set i forhold til afgørelsens udfald. Denne betingelse vil ofte afhænge af det underliggende retsgrundlag. Hvis det ikke er muligt at afgøre, om en oplysning er til ugunst for parten, vil der altid være pligt til at foretage partshøring (f.eks. i forhold til ansøgning om en økonomisk ydelse, hvor størrelsen af ydelsen fastsættes ud fra partens forhold).

Der kan også være pligt til at partshøre i tilfælde, hvor parten kan have fordel af at supplere det faktiske grundlag for en sag.

Ansøger kunne have fordel af at supplere sagkyndig erklæring

I en sag om tilladelse til udførsel af et maleri var der ikke foretaget partshøring over en sagkyndig erklæring. Kulturværdiudvalget havde fundet, at erklæringen støttede ansøgerens sag.

Ombudsmanden udtalte, at der burde have været partshørt, idet ansøgeren eventuelt havde fordel af at supplere den sagkyndige erklæring over for udvalget.

FOB 00.240

Knyttes der vilkår til en afgørelse, og skyldes vilkårene faktiske oplysninger, som myndigheden uden partens vidende er i besiddelse af, skal der foretages partshøring, inden afgørelsen træffes. Der skal ikke foretages partshøring, hvis myndigheden uafhængigt af det konkrete sagsgrundlag knytter nogle generelle vilkår til en afgørelse – f.eks. fordi det følger af lovgivningen i øvrigt.

4.4. Oplysningerne skal være af væsentlig betydning for sagens afgørelse

Den fjerde betingelse er, at oplysningerne eller vurderingerne skal være af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Denne betingelse vil ­– ligesom den tredje betingelse – bero på det retsgrundlag, der skal anvendes. Betingelsen er bl.a. udtryk for en erkendelse af, at partshøring efter omstændighederne vil kunne medføre en forlængelse af sagsbehandlingstiden, hvilket vil kunne blive følt som en ulempe af parten selv. Betingelsen om ”væsentlig betydning” begrænser derfor partshøring til at omfatte tilfælde, hvor der er grund til at antage, at parten vil være interesseret i at blive hørt, og hvor en medvirken fra partens side må antages at kunne forbedre myndighedens beslutningsgrundlag.

4.5. Undtagelser fra pligten til partshøring

I forvaltningslovens § 19, stk. 2, er der fastsat visse undtagelser fra myndighedernes pligt til at partshøre. Bestemmelsen i stk. 2 har et relativt begrænset anvendelsesområde. 

Bl.a. kan det nævnes, at betingelsen i stk. 2, nr. 1, om, at det er ”ubetænkeligt at træffe afgørelse”, alene sigter til oplysninger, som er fremskaffet eller registreret på en særlig betryggende måde (såkaldte autentiske oplysninger). Dette vil som udgangspunkt omfatte oplysninger om f.eks. civilstand, nationalitet og fødselsdato og lignende oplysninger.

Desuden kan nævnes bestemmelsen i stk. 2, nr. 4, hvorefter partshøring undlades, når de oplysninger, der medfører høringspligt, er undtaget fra partens ret til aktindsigt. Reglerne om partshøring medfører således ikke nogen udvidelse af de retlige grænser for partens ret til aktindsigt. 

Partshøring kunne undlades ved påbud begrundet i centralt registrerede oplysninger om manglende syn af bil

Et påbud om, at en bil skulle synes eller afmeldes, blev meddelt uden forudgående partshøring af bilens ejer.

Henset til at påbuddet blev meddelt som opfølgning på to foregående breve, at ejeren selvsagt vidste, at bilen fortsat ikke var synet, at påbuddet var begrundet i faktuelle forhold, som var centralt registreret, og at reguleringen og den løbende kontrol med syn af køretøjer måtte anses for alment kendt, fandt Østre Landsret det ubetænkeligt, at påbuddet var meddelt uden forudgående partshøring, jf. forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 1.

Sagen er gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen U 2016.2061 Ø. 

I de tilfælde, hvor forudgående partshøring kan undlades efter bestemmelserne i stk. 2, indebærer forvaltningslovens regler om begrundelsespligt, at der, hvis afgørelsen meddeles skriftligt, samtidig skal gives en skriftlig begrundelse for afgørelsen, der bl.a. indeholder en kort redegørelse for de oplysninger om sagens faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

5 Hvordan gennemfører man en partshøring?

Forvaltningslovens § 19, stk. 1, indeholder ingen formkrav til selve høringsproceduren, og det er heller ikke fastsat, hvornår partshøring skal foretages. Det afhænger af omstændighederne i den konkrete sag.

Det afgørende er, at partshøringen giver parten mulighed for at kommentere, rette og supplere sagens faktiske grundlag og eksterne faglige vurderinger. Det er formålet med partshøringspligten.

Partshøring skal ske på et fyldestgørende grundlag

En skole havde overflyttet en elev til en anden skole. Kommunen anførte i sagen, at der havde været et møde mellem skolen, eleven og dennes værge, hvor skolen gennemgik hændelsesforløbet, og lederen havde gjort opmærksom på, at konsekvensen af elevens adfærd kunne blive, at eleven skulle overflyttes til en anden skole. Skolelederen havde på mødet henvist til bekendtgørelsen om fremme af god orden i folkeskolen.

Ombudsmanden udtalte, at skolen ikke på denne måde foretog en partshøring, der var i fuld overensstemmelse med forvaltningsloven, og pegede på, at der efter mødet indtraf en hændelse, som muligvis involverede eleven, ligesom skolen i tiden mellem mødet og afgørelsen oplyste sagen yderligere. Disse oplysninger måtte antages – i hvert fald i et vist omfang – at være indgået i skolens samlede vurdering af behovet for at overflytte eleven til en anden skole. Mødet kunne på denne baggrund ikke tillægges selvstændig betydning i spørgsmålet om partshøring.

En skriftlig redegørelse, som blev sendt til elevens værge, opfyldte heller ikke kravene til partshøring, da det hverken fremgik af redegørelsen, at der var tale om en partshøring, eller at værgen havde mulighed for at komme med eventuelle bemærkninger til redegørelsen inden en nærmere fastsat frist.

FOB 2015-19

5.1. Formen ved partshøring

Forvaltningslovens § 19, stk. 1, indeholder ingen formkrav til selve høringsproceduren. Det afgørende er, at høringsformen respekterer formålet med partshøringspligten – dvs., at parten får mulighed for at kommentere, korrigere og supplere sagens faktuelle grundlag og eksterne faglige vurderinger.

En partshøring kan gennemføres både skriftligt og mundtligt.

Mundtlig partshøring kan ske af tidsmæssige grunde

En myndighed havde ikke foretaget partshøring i forbindelse med en afgørelse om ikke at godkende (akkreditere) en journalist forud for et sydkoreansk statsbesøg i maj 2011.

Ombudsmanden udtalte bl.a., at såfremt det af tidsmæssige grunde ikke vil være muligt at foretage skriftlig partshøring, må partshøringen gennemføres mundtligt. I sådanne tilfælde vil myndigheden efter offentlighedslovens § 6 (nu § 13) om notatpligt skulle notere partens svar, i det omfang der fremkommer nye oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder.

FOB 2013-20

Høringen kan ske i form af en fremsendelse af sagens dokumenter eller ved, at myndigheden udarbejder en ­– korrekt og dækkende – sagsfremstilling af de oplysninger, der er undergivet partshøringspligt. Den kan også gennemføres som udarbejdelse af en foreløbig afgørelse (en agterskrivelse), hvori de relevante oplysninger er gengivet og vurderet af myndigheden. Det er vigtigt, at myndigheden er opmærksom på, om det står tilstrækkelig klart, hvad borgeren skal forholde sig til.  Desuden er det et krav, at det klart fremgår, at der er tale om en høring, og at parten har mulighed for at komme med en udtalelse.

Et eksempel på de krav, der i praksis stilles til høringsgrundlaget i forbindelse med partshøring, er sagen FOB 2015-19, som er omtalt ovenfor.

Partshøringsbrevet skal vedlægges relevante dokumenter mv.

En kommune traf afgørelse om, at en privat fællesvej skulle sættes i stand. Afgørelsen blev bl.a. truffet på baggrund af redegørelser indhentet fra et rådgivende ingeniørfirma. Kommunen havde inden afgørelsen i henhold til privatvejloven informeret de berørte lodsejere og sat en frist til at komme med indsigelser, men havde ikke medsendt grundlaget for den påtænkte beslutning – herunder redegørelserne fra ingeniørfirmaet. En lodsejer klagede over afgørelsen til Trafikministeriet. Ministeriet stadfæstede afgørelsen og mente ikke, at der var grundlag for at kritisere kommunens sagsbehandling. Ombudsmanden fandt ikke, at bestemmelsen i privatvejloven kunne antages at fortrænge forvaltningslovens § 19, stk. 1. Efter ombudsmandens opfattelse var de berørte lodsejere parter i forhold til kommunens afgørelse om istandsættelse af vejen. Ombudsmanden mente derfor, at kommunen burde have partshørt lodsejerne over oplysningerne i redegørelserne fra ingeniørfirmaet. Ombudsmanden henstillede på den baggrund, at sagen blev genoptaget.

FOB 99.457

I mere komplicerede sager vil det, for at partshøringen skal opfylde sit formål, kunne være nødvendigt at forelægge oplysningerne skriftligt ved at fremsende kopi af de relevante dokumenter, eventuelt med angivelse af et høringstema, ligesom myndigheden efter omstændighederne i omfangsrige eller komplicerede sager som grundlag for partshøringen bør udarbejde en sagsfremstilling med referat af sagens faktiske omstændigheder.

Grundlaget for en afgørelse skulle forelægges skriftligt

En kommune havde modtaget en anonym henvendelse om, at en kvinde, som modtog en række sociale ydelser som ”reelt enlig”, levede i et ægteskabslignende forhold. Kvinden blev af kommunen indkaldt til et møde ”om de sociale ydelser, du modtager og har ansøgt om”. Under mødet blev kvinden gjort bekendt med den anonyme henvendelse og bedt om at redegøre for sine personlige og økonomiske forhold. Efter at have indhentet yderligere oplysninger indkaldte kommunen kvinden til et nyt møde, som blev kaldt ”partshøring”. Efter dette møde traf kommunen afgørelse om, at kvinden ikke var berettiget til en række sociale ydelser, samt at hun skulle betale ydelser, som hun allerede havde modtaget, tilbage.

Ombudsmanden udtalte i sagen bl.a., at der ikke under de to møder var sket en parthøring, som opfyldte kravene i forvaltningslovens § 19, stk. 1. Oplysningerne burde have været forelagt kvinden skriftligt, idet hun skulle forholde sig til en lang række faktiske oplysninger, som hun ikke i forvejen var bekendt med, og som hun alene fik forelagt mundtligt. Behovet for en skriftlig partshøring blev i betydelig grad understreget af den bevismæssige betydning, som det sociale klagenævn, Statsforvaltningen og kommunen tillagde udtalelserne. Da kvinden senere var blevet gjort bekendt med de faktiske oplysninger, og da hun havde mulighed for at kommentere dem over for Det Sociale Nævn, foretog ombudsmanden sig ikke yderligere vedrørende spørgsmålet om partshøring.

FOB 2012-8

Efterfølgende partshøring eller klagevejledning kan ikke gøre det ud for partshøring efter forvaltningslovens § 19, stk. 1. Se bl.a. ombudsmandens udtalelse i sagen gengivet i FOB 01.588.

5.2. Tidspunktet for partshøring

Forvaltningsloven indeholder ingen regler om, hvornår en partshøring skal iværksættes. Afgørelsen heraf beror på en konkret vurdering, herunder af den enkelte sags karakter og omfang.

Det er dog givet, at parten skal have lejlighed til at udtale sig, inden der træffes afgørelse. Det gælder både med hensyn til myndighedens interne beslutningsproces og de tilkendegivelser, myndigheden fremkommer med udadtil.

Ved afgørelsen af, på hvilket tidspunkt i sagen en partshøring skal foretages, er det på den ene side nødvendigt, at myndigheden har det fornødne overblik over sagen til at kunne tage stilling til, hvilke oplysninger parten skal høres over. På den anden side er det afgørende, at parten inddrages, før der træffes afgørelse i sagen, og dermed på et tidspunkt, hvor høringsbidraget reelt kan indgå i myndighedens sagsoplysning, herunder også, hvis udtalelsen fra parten gør det nødvendigt at foretage yderligere undersøgelser. Samtidig må det kræves, at partshøringen foregår i en vis tidsmæssig tilknytning til den afgørelse, der udløser partshøringspligten.

En løbende fremsendelse til parten af sagens akter kan ikke gøre det ud for partshøring, og det bør også i øvrigt undgås at foretage flere høringer, hvis oplysningerne lige så godt kan samles i én høringsskrivelse.

Myndigheden vil skulle afvente høringssvaret (eller udløbet af høringsfristen), inden der træffes afgørelse, og vil skulle forholde sig til de oplysninger og indsigelser, som parten måtte komme med.

5.3. Tidsfrister ved partshøring

Det følger af forvaltningslovens § 19, stk. 1, at myndigheden i forbindelse med partshøring kan fastsætte en frist for, hvornår parten skal afgive en udtalelse. Ved fastsættelse af fristen bør der gives parten rimelig tid til at sætte sig ind i oplysningerne og overveje udtalelsens form og indhold. Der bør i den forbindelse tages hensyn til omfanget af oplysningerne og til sagens eller oplysningernes karakter, herunder om parten tidligere har haft lejlighed til at udtale sig om andre dele af sagen, samt om parten vil kunne have interesse i at lade en sagkyndig vurdere sagen og medvirke ved udformningen af udtalelsen. Samtidig bør der også tages hensyn til andre private eller offentlige interesser, herunder navnlig andre parters interesse i en hurtig behandling af sagen.

Hvis parten anmoder om at få fristen forlænget, bør en sådan anmodning normalt imødekommes, medmindre det vil være væsentligt i strid med de hensyn, der lå til grund for fastsættelsen af fristen.

Det bør oplyses til parten, at myndigheden er berettiget til at træffe afgørelse uden at afvente partens svar, hvis fristen overskrides.

6 Typiske fejl 

Eksempler på typiske fejl i forbindelse med partshøring: 

  • Myndigheden er ikke opmærksom på reglerne om partshøring.
     
  • Myndigheden overser, at den træffer en afgørelse, eller at en borger er part i sagen, og at der derfor eventuelt er pligt til at partshøre.

  • Myndigheden er underlagt et stort tidspres, eller sagsområdet er under omlægning, og partshøring overses.

  • Myndigheden partshører ikke, fordi parten allerede kender oplysningerne (men parten ved ikke, at oplysningerne bliver brugt i sagen).

  • Myndigheden sender akterne i en sag til parten, men glemmer at præcisere, at der er tale om en partshøring, eller fremsender samtlige akter i en større sag til parten uden at præcisere, hvad der har betydning for afgørelsen og er til ugunst for parten.

Det er vigtigt, at myndighederne har en aktiv opmærksomhed på de forvaltningsretlige regler og løbende fokus på medarbejdernes bevidsthed og viden om reglerne. Hvis partshøring er fast indarbejdet i myndighedens sagsproces, sker der færre fejl.

Dér, hvor der sker fejl, er bl.a., hvor myndigheden – som i sagen FOB 2015-19 – ikke er bevidst om, at der er tale om en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Fejl kan tilsvarende ske i tilfælde, hvor det ikke er oplagt for myndigheden, at der skal partshøres – eksempelvis fordi man ikke er opmærksom på, at en borger er part i sagen. Eksempler herpå er sagerne FOB 99.457 og FOB 07.437, som begge er omtalt ovenfor. Desuden sker der helt generelt oftere fejl i situationer, hvor sagen eller myndigheden er underlagt et stort tidspres, eller hvor myndigheden eller et sagsområde er under omlægning. Se FOB 2015-39, som er omtalt indledningsvist, og nedenstående eksempel. 

Borgerne har – uanset strukturændringer – krav på en korrekt sagsbehandling

Under en generel inspektion i en kommune i 2006 modtog ombudsmanden otte tilfældigt udvalgte sager om stop eller nedsættelse af kontanthjælp. Det viste sig, at reglerne om partshøring ikke var efterlevet i syv af sagerne, og at borgerne i tre af sagerne slet ikke havde fået besked om, at der var truffet en afgørelse.

Ombudsmanden udtalte, at sagsbehandlingsfejlene var meget kritisable. Under behandlingen af sagen beklagede kommunen fejlene. Som forklaring henviste kommunen til, at de fleste af de sager, som ombudsmanden havde gennemgået, var afgjort i en periode, hvor der skete betydelige strukturændringer inden for kommunen.

Ombudsmanden havde forståelse for kommunens forklaring, men fastholdt, at borgerne – uanset strukturændringer – må have krav på en korrekt og kvalificeret sagsbehandling.

FOB 2009 20-4

En typisk fejl er altså, at partshøring helt bliver overset. Men der er også en del eksempler på, at selve høringsgrundlaget er for upræcist eller for omfattende, og at myndigheden ikke har præciseret, hvad borgeren skal forholde sig til. Ligesom der er flere eksempler på, at myndigheden ikke har forelagt de relevante oplysninger skriftligt for parten i mere komplicerede eller omfattende sager. Som eksempel herpå kan bl.a. nævnes sagen FOB 2012-8.

Som det bl.a. fremgår af sagen FOB 2015-19, er det også vigtigt, at det klart fremgår, at der er tale om en høring af parten, og at parten har mulighed for at komme med sine bemærkninger.

Endelig kan det nævnes, at betingelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 1, om, at parten ikke er bekendt med, at bestemte oplysninger eller vurderinger indgår i sagen, kan give anledning til fejl i tilfælde, hvor parten kender oplysningerne, men ikke ved, at de bliver brugt i forbindelse med den konkrete sag. 

7 Konsekvenserne ved manglende partshøring

Den væsentligste konsekvens af manglende partshøring er, at det kan føre til en forkert afgørelse, fordi der mangler oplysninger i sagen.

Kravet om partshøring har karakter af en garantiforskrift. Manglende partshøring vil som udgangspunkt medføre, at afgørelsen bliver ugyldig, medmindre myndigheden kan godtgøre, at fejlen i det konkrete tilfælde har været uden betydning.

Under alle omstændigheder vil manglende partshøring ofte føre til klagesager. En myndighed vil i langt de fleste tilfælde bruge en del flere ressourcer på en klagesag – og en eventuel ny behandling af sagen – end på at foretage partshøring.

Manglende partshøring førte til en forkert afgørelse

Udbetaling Danmark havde truffet afgørelse om, at en borger skulle tilbagebetale den samlede udbetalte boligstøtte for 2012 – uden først at partshøre borgeren.

Udbetaling Danmark havde overtaget kompetencen til at træffe afgørelse på området fra kommunerne.

Det afgørende for, om borgeren skulle tilbagebetale hele eller kun en del af boligstøtten, var, om hun i løbet af boligstøtteåret 2012 havde oplyst sin kommune om en ekstra indtægt i 2012.

Borgeren mente selv, at hun havde givet kommunen besked, som hun var forpligtet til, men den oplysning kom først frem, da ombudsmanden behandlede sagen.

Ombudsmanden kritiserede i sagen bl.a., at Udbetaling Danmark ikke havde partshørt borgeren. Hvis hun var blevet partshørt, kunne hendes indsigelse om, at oplysningspligten var overholdt, have givet anledning til, at Udbetaling Danmark havde undersøgt spørgsmålet nærmere. Det fremgik således af kommunens journalnotater, at borgeren havde fortalt kommunen om ændringer i sin husstandsindkomst.

Under ombudsmandens behandling af sagen ophævede Ankestyrelsen sin afgørelse om tilbagebetaling og hjemviste sagen til Udbetaling Danmark, med henblik på at de nye oplysninger kunne indgå i en fornyet behandling af sagen. Ombudsmanden foretog sig derfor ikke mere i sagen.

FOB 2015-39

Hvis borgeren ikke er inddraget i nødvendigt omfang i en myndigheds sagsoplysning, vil det ofte føre til, at borgeren klager over afgørelsen – enten til en administrativ klageinstans, en tilsynsmyndighed eller til Folketingets Ombudsmand. Borgeren kan også indbringe sagen for domstolene.

En myndighed vil i langt de fleste tilfælde bruge en del flere ressourcer på en klagesag eller en retssag end på at foretage partshøring.

Dertil kommer det afgørende, nemlig at manglende partshøring kan føre til, at en afgørelse bliver forkert, fordi grundlaget er forkert eller utilstrækkeligt.

Partshøringsregler har karakter af garantiforskrifter. En garantiforskrift er en sagsbehandlingsregel, som i almindelighed vil udgøre en garanti for, at der bliver truffet en afgørelse, som er lovlig og rigtig i sit indhold. Tilsidesættelse af garantiforskrifter kan medføre en afgørelses ugyldighed, idet overtrædelse af sådanne regler har betydning for afgørelsens indhold.

Tilsidesættelse af bestemmelser om partshøring vil som udgangspunkt medføre, at afgørelsen bliver ugyldig, medmindre myndigheden kan godtgøre, at fejlen i det konkrete tilfælde har været uden betydning, idet der ikke ved høringen ville være kommet nye oplysninger frem af væsentlig betydning for afgørelsen af sagen. Påvisningen af, at fejlen i det konkrete tilfælde har været uden betydning, kan ske dels ved, at myndigheden dokumenterer, at afgørelsen indholdsmæssigt er lovlig og rigtig, dels ved, at myndigheden sandsynliggør, at fejlen ikke har påvirket forløbet. Det anførte gælder i hvert fald med hensyn til bebyrdende afgørelser.

Eksempler på retspraksis om konkrete vurderinger af, om manglende partshøring indebærer, at afgørelsen er ugyldig

Som eksempel kan nævnes sagen gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen U 2008.1359 V. I sagen havde en kommune truffet afgørelse om opsætning af nogle reklametavler på hver ca. otte m2 på et offentligt vejareal i et industrikvarter. Tre af tavlerne blev opstillet ud for en ejendom, hvor der var møbelforretning. Kommunen havde ikke som led i afgørelsen partshørt ejeren eller lejeren af ejendommen. Landsretten fandt, at kommunens afgørelse var ugyldig, idet kommunen havde haft pligt til at gennemføre parthøring, før den traf afgørelse, og idet kommunen ikke havde godtgjort, at parthøringen ville have været uden betydning.

Omvendt fandt Højesteret i en sag gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen U 2008.422 1H, at en beslutning om granskning af tre fonde ikke var ugyldig, selv om der var mangler ved partshøringen i sagen (oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, som var væsentlige for overvejelserne om at iværksætte granskningen, var ikke angivet). Højesteret begrundede sin afgørelse med, at korrekt gennemført høring ikke ville have ført til, at myndigheden havde undladt at træffe beslutningen eller havde begrænset granskningstemaet.

Se også Højesterets dom i sagen gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen U 2012.605 H. Sagen vedrørte indførelse af standsningsforbud i en gågade. Højesteret fandt i sagen ikke, at manglende partshøring kunne føre til, at afgørelsen om standsningsforbud var ugyldig, idet det fandtes at være tilstrækkeligt godtgjort, at der ikke ved parthøring ville være fremkommet noget, som kunne føre til en anden afgørelse.

Hvis en myndighed bliver opmærksom på, at der forud for en truffet afgørelse burde have været foretaget partshøring, skal myndigheden tage stilling til konsekvenserne af manglende partshøring. Myndigheden vil i den forbindelse eventuelt kunne rette op på sagsbehandlingsfejlen ved at genoptage behandlingen af sagen – og vil også have pligt til det, hvis den manglende partshøring har haft betydning for afgørelsens indhold.

Såfremt en afgørelse, der er ugyldig som følge af partshøringsfejl, er indbragt for en klageinstans, vil klageinstansen i mange tilfælde ophæve afgørelsen og hjemvise sagen til fornyet behandling hos den myndighed, som har truffet den oprindelige afgørelse. Hvis en sådan sag bliver behandlet af Folketingets Ombudsmand, vil ombudsmanden kunne henstille, at myndigheden tager sagen op til fornyet behandling. Det betyder i alle tilfælde, at myndigheden skal behandle sagen igen og træffe en ny afgørelse.

I FOB 2015-39, som er nævnt indledningsvis, ophævede Ankestyrelsen sin afgørelse om tilbagebetaling og hjemviste sagen til Udbetaling Danmark, med henblik på at de nye oplysninger, som var kommet frem under ombudsmandens behandling af sagen, indgik i Udbetaling Danmarks fornyede behandling af sagen. Da Ankestyrelsen havde hjemvist sagen til Udbetaling Danmark, foretog ombudsmanden sig ikke mere i sagen.

Se også FOB 99.457, som er omtalt ovenfor.

Hvis en sag drejer sig om ind- eller udbetaling af løbende ydelser e.l., vil afgørelsens ugyldighed også kunne betyde, at myndigheden skal efterbetale eller tilbagebetale de ydelser, som er forfaldne til betaling efter, at myndigheden traf (den ugyldige) afgørelse. Det gælder uafhængigt af, om myndigheden – efter en ny behandling af sagen – træffer en afgørelse med samme resultat som efter den første afgørelse.

Har parten lidt et økonomisk tab, vil der desuden kunne være grundlag for at pålægge myndigheden et erstatningsansvar, hvis myndigheden har begået en ansvarspådragende fejl, hvis der er den fornødne årsagssammenhæng mellem tabet og fejlen, og hvis tabet er adækvat. 

8 Sådan kan en partshøring forløbe

Overordnet set indgår partshøring i en sag på følgende måde:

  1. Sagen indledes – enten på baggrund af en henvendelse fra en borger eller på myndighedens eget initiativ (f.eks. som led i kontrol- eller tilsynsvirksomhed).

  2. Myndigheden undersøger sagen og indsamler de oplysninger, den skal bruge for at kunne træffe afgørelse.
     
  3. Når myndigheden har indsamlet de nødvendige oplysninger, overvejer myndigheden, om borgeren og eventuelle andre parter i sagen skal partshøres.
     
  4. Hvis der efter betingelserne i forvaltningsloven er pligt til at partshøre, sender myndigheden et partshøringsbrev med de relevante sagsakter til den eller de borgere, der skal høres. Der fastsættes en rimelig frist for parten til at afgive en udtalelse, f.eks. 14 dage.

  5. I det omfang det er relevant, hører myndigheden eventuelle andre parter over de indkomne partshøringssvar.
     
  6. Myndigheden vurderer, om der er grund til yderligere undersøgelser på baggrund af partshøringen.
     
  7. Hvis myndigheden iværksætter yderligere undersøgelser, skal myndigheden overveje, om der er behov for at partshøre igen.
     
  8. Ved en eventuel supplerende partshøring sørger myndigheden for, at det fremgår af partshøringsbrevet og de vedlagte akter eller oplysninger, hvorfor myndigheden partshører igen, og hvilke oplysninger der giver myndigheden grundlag for at partshøre på ny.
     
  9. Myndigheden vurderer, om der er grund til yderligere undersøgelser på baggrund af partshøringen og gentager eventuelt trin 7 og 8.
     
  10. Myndigheden sikrer sig, at den har indsamlet de oplysninger, der er nødvendige for at have et tilstrækkeligt og fyldestgørende grundlag for at træffe afgørelse.

  11. Myndigheden afslutter sin behandling af sagen og træffer afgørelse i forhold til den eller de berørte borgere.

Væsentlige pointer

Partshøring er en vigtig del af myndighedens sagsoplysning med henblik på at sikre, at der på det bedst mulige beslutningsgrundlag træffes lovlige og rigtige afgørelser. Hvis partshøring er fast indarbejdet i myndighedens sagsproces, sker der færre fejl. 

  • Der skal være tale om en afgørelsessag. Se afsnit 2.

  • Partshøring gælder kun for parterne i en sag (har en væsentlig, individuel interesse i sagen). Se afsnit 2.

  • Gå de fire betingelser i forvaltningslovens § 19, stk. 1, igennem:

    • Parten ved ikke, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger eller vurderinger. Se afsnit 3.
    • Der er tale om oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger. Se afsnit 3.
    • Oplysningerne eller vurderingerne er til ugunst for parten. Se afsnit 3.
    • Oplysningerne eller vurderingerne er af væsentlig betydning for afgørelsen af sagen. Se afsnit 3.

  • Der gælder ingen formkrav til gennemførelsen af en partshøring, og høringen kan derfor i praksis indpasses på mange måder som led i myndighedens oplysning af en sag. Høringen skal dog gennemføres på et korrekt og dækkende grundlag og i mere komplicerede sager ofte skriftligt og med angivelse af et høringstema. Det skal fremgå, at der er tale om en høring. En løbende fremsendelse af sagens akter kan ikke gøre det ud for partshøring. Se afsnit 4.1.

  • Partshøringen skal gennemføres, inden der træffes afgørelse. Efterfølgende partshøring eller klagevejledning kan ikke erstatte partshøring. Se afsnit 4.2.

  • I forhold til det nærmere tidspunkt for partshøringen er det på den ene side nødvendigt, at myndigheden har det fornødne overblik over sagen til at kunne vurdere, hvilke oplysninger parten skal høres over, mens det på den anden side er afgørende, at parten inddrages på et tidspunkt, hvor høringsbidraget reelt kan indgå i myndighedens sagsoplysning. Se afsnit 4.2.

  • Ved fastsættelse af tidsfrister skal parten gives rimelig tid til at sætte sig ind i oplysningerne og fremkomme med en udtalelse. Se afsnit 4.3.

  • En myndighed skal forholde sig til konsekvenserne af manglende partshøring og kan eventuelt rette op på manglen ved at genoptage sagen. Se afsnit 6.

Baggrund

Dette overblik bygger på forvaltningsloven med tilhørende forarbejder og administrative forskrifter, relevant retspraksis og ombudsmandspraksis samt den generelle forvaltningsretlige litteratur, herunder navnlig Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2013), s. 491 ff., Jon Andersen mfl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 511 ff. og s. 857 ff., Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret – Almindelige emner, 6. udgave (2016), s. 447 ff. og s. 592 ff., Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret – Sagsbehandling, 7. udgave (2014), s. 341 ff., og Sten Bønsing, Almindelig Forvaltningsret, 3. udgave (2013), s. 177 ff.