Myndighederne har ansvaret for at oplyse en sag tilstrækkeligt, inden de træffer afgørelse – det er et grundlæggende princip i forvaltningsretten. Princippet kaldes oftest officialprincippet eller undersøgelsesprincippet. Det er ikke lovfæstet, men er udtryk for en almindelig retsgrundsætning.

Formålet med officialprincippet er at understøtte, at der træffes materielt lovlige og rigtige afgørelser.

Officialprincippet hører til de såkaldte garantiforskrifter, og hvis en sag er utilstrækkeligt oplyst, kan det betyde, at afgørelsen må tilsidesættes som ugyldig. Det kan også betyde, at sagen må genoptages, så de manglende undersøgelser kan blive foretaget.

Sag om aktindsigt burde være undersøgt yderligere inden afslag

En borger klagede til ombudsmanden over, at hun havde fået afslag på aktindsigt i en 20 år gammel udtalelse fra Sundhedsstyrelsen til det daværende sundhedsministerium. I afslaget skrev Sundheds- og Ældreministeriet, at der ikke var adgang til aktindsigt i dokumentet, fordi det var et internt dokument i form af et ”ministerbetjeningsdokument”.

Borgeren mente dog, at udtalelsen havde været sendt til udenforstående, bl.a. de norske sundhedsmyndigheder. Det indebar ifølge borgeren, at dokumentet ikke længere var internt og dermed heller ikke undtaget fra aktindsigt. Men ministeriet konstaterede blot, at det ikke fremgik af ministeriets journalsystem, præcis hvilket dokument der var sendt til de norske myndigheder.

Ombudsmanden mente, at Sundheds- og Ældreministeriet efter officialprincippet burde have oplyst sagen yderligere for at afklare, om det omstridte dokument havde eller ikke havde været sendt til udenforstående. F.eks. kunne ministeriet have spurgt de norske myndigheder, hvad de i sin tid modtog fra de danske myndigheder. Derfor henstillede ombudsmanden til Sundheds- og Ældreministeriet, at ministeriet genoptog sagen.

FOB 2017-8

1 Oversigt

Officialprincippet er et grundlæggende princip i forvaltningsretten. Det indebærer, at myndighederne har ansvaret for, at en sag oplyses tilstrækkeligt, inden der træffes afgørelse. Officialprincippet er nærmere beskrevet i afsnit 2.

Princippet forpligter myndigheden til at kende det retlige grundlag, den skal træffe afgørelse efter, og til at tilvejebringe relevante oplysninger om sagens faktiske omstændigheder. I afsnit 3 gennemgås, hvad der nærmere skal undersøges, og i afsnit 4 omtales undersøgelsens udstrækning.

En sag oplyses navnlig ved at indhente oplysninger fra myndigheden selv, andre myndigheder og parten. I afsnit 5 omtales de forskellige metoder til sagsoplysning.

I afsnit 6 beskrives, hvordan oplysningspligten i visse tilfælde kan gennemtvinges, og i afsnit 7 beskrives såkaldt processuel skadevirkning, hvis parten f.eks. ikke medvirker til at tilvejebringe de nødvendige oplysninger.

2 Hvad er officialprincippet?

Inden en myndighed kan træffe afgørelse i en sag, må sagen forberedes. Der skal tilvejebringes det retsgrundlag og de faktiske oplysninger, som er nødvendige for at træffe en rigtig afgørelse. Det er et grundlæggende princip i forvaltningsretten. Princippet kaldes officialprincippet eller undersøgelsesprincippet.

Formålet med officialprincippet er at nå til den materielt rigtige afgørelse. En myndighed må ikke træffe afgørelse på grundlag af et utilstrækkeligt materiale.

Ansvaret for at oplyse en sag påhviler den myndighed, der skal træffe afgørelse.

Overblik #4 om afgørelsesbegrebet

Det betyder ikke nødvendigvis i praksis, at myndigheden altid selv skal fremskaffe de nødvendige oplysninger. Det kan være overladt til parten eller andre myndigheder. Den myndighed, der skal træffe afgørelse, står imidlertid med ansvaret for, at sagsforberedelsen har været forsvarlig.

I sager, der rejses af en borger gennem en ansøgning, vil det ofte påhvile borgeren selv at skaffe en række af eller alle de nødvendige oplysninger. Officialprincippet forpligter imidlertid myndigheden til aktivt at sikre, at oplysningerne bliver indsamlet og kontrolleret.

I sager, hvor afgørelsen retter sig mod en borger i form af et påbud eller et forbud, vil der ikke i samme omfang være adgang til at kræve, at borgeren fremskaffer oplysninger.

Det vil i de fleste tilfælde også være myndigheden selv, som indsamler de nødvendige oplysninger i sager om generelle foranstaltninger, der ikke retter sig mod nogen bestemt borger.

Officialprincippet er ikke generelt lovfæstet i forvaltningsretten, men er udtryk for en almindelig retsgrundsætning, der kun kan fraviges med lovhjemmel.

Princippet er på visse områder lovfæstet. F.eks. § 10 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, hvorefter myndigheder har ansvaret for, at sager, der behandles efter loven, er oplyst i tilstrækkeligt omfang til, at myndigheden kan træffe afgørelse.

Princippet hører til de såkaldte garantiforskrifter, hvis iagttagelse generelt er af væsentlig betydning for, om afgørelser er lovlige og rigtige. Hvis sagen er utilstrækkeligt oplyst, kan det betyde, at afgørelsen må tilsidesættes som ugyldig. Det kan også betyde, at sagen må genoptages, så de manglende undersøgelser kan blive foretaget.

Ved digitalisering af sagsbehandlingen og udvikling af nye IT-løsninger er det væsentligt at være opmærksom på officialprincippet. Ønsker en myndighed at indføre et automatiseret afgørelsessystem, må den f.eks. på forhånd kunne afgrænse, hvilket faktum der vil være relevant i fremtidige sager.

Overblik #12 om partsrettigheder og offentlige IT-systemer

En myndighed skal også i forhold til udøvelsen af f.eks. faktisk forvaltningsvirksomhed, indgåelse af kontrakter, indstillinger og processuelle beslutninger sikre sig, at den er i besiddelse af det oplysningsgrundlag, som er nødvendigt for at handle forsvarligt og korrekt. Her gælder for så vidt noget tilsvarende som i afgørelsessager ud fra princippet om saglig forvaltning.

Overblik #4 om afgørelsesbegrebet

3 Hvad skal undersøges?

Officialprincippet forpligter myndigheden til at tilvejebringe det faktiske og retlige materiale, som er nødvendigt for at kunne træffe afgørelse.

Det faktiske materiale kan tilvejebringes gennem oplysninger, som myndigheden selv ligger inde med, eller oplysninger, som kommer udefra. Se nærmere afsnit 5 nedenfor. Det retlige materiale består bl.a. af de regler, der er relevante for den pågældende afgørelse, samt administrativ praksis.

Der kan ikke i almindelighed opstilles regler for, hvilke oplysninger og undersøgelser der er nødvendige for at træffe afgørelse i en sag.

Det er først og fremmest det retsgrundlag, der anvendes i en konkret sag, som styrer sagsoplysningen. Der må være tilstrækkelige oplysninger i sagen til at konstatere, om f.eks. lovens betingelser for at udstede et bestemt påbud er opfyldt.

Afvisning af klage på grund af uklarhed om kompetencen til at behandle den

Et forældrepar ønskede at klage over, at deres søn var blevet frataget en hjælpeordning. Kommunen havde meddelt, at ordningen skulle stoppe, og henvist til, at regionen havde vurderet, at drengen ikke længere havde behov for hjælpen.  

Ankestyrelsen kontaktede kommunen for at afklare, efter hvilken bestemmelse hjælpen var bevilget. Det kunne kommunen imidlertid ikke oplyse. Herefter afviste Ankestyrelsen at behandle klagen, fordi det var usikkert, om styrelsen var rette klageinstans, når lovgrundlaget for hjælpeordningen ikke kunne klarlægges.

Ombudsmanden fandt, at Ankestyrelsen med afgørelsen om at afvise klagen ikke havde overholdt officialprincippet. Styrelsen burde i stedet have undersøgt sagen nærmere, inden den traf afgørelse om at afvise sagen. I så fald ville Ankestyrelsen bl.a. være blevet bekendt med, at myndighedsansvaret for hjælpen lå hos regionsrådet, og styrelsen kunne have rettet henvendelse til regionen.  

FOB 2016-55

I nogle tilfælde er det i loven eller i administrative forskrifter opregnet, hvilke oplysninger der kræves, og hvem der har pligt til at fremskaffe dem. Hvis loven f.eks. opstiller bestemte betingelser for at træffe en afgørelse, er det klart, at det må undersøges, om betingelserne er til stede i den pågældende sag.

I andre tilfælde – dvs. hvor retsgrundlaget ikke angiver, hvilke oplysninger der skal indhentes, eller hvor reglerne ikke er udtømmende – må myndigheden tage stilling til eventuelle uklarheder ved retsgrundlaget ved at fortolke eller udfylde lovteksten. Der må således foretages en nærmere vurdering af de pågældende regler med henblik på at afklare, hvilke forhold der skal tillægges vægt – og dermed, hvilke oplysninger det er relevant at tilvejebringe.

Se f.eks. FOB 2012-18, hvor det ikke fremgik af retsgrundlaget, hvilke hensyn der skulle lægges til grund i forbindelse med en afgørelse om litteraturstøtte. Myndigheden måtte derfor i nødvendigt omfang supplere lovens beskrivelse og tage stilling til, hvad der nærmere skulle lægges vægt på – og dermed, hvilke oplysninger det var nødvendigt at fremskaffe.

Regionen burde have indhentet oplysninger fra alarmcentralen og ambulanceoperatøren for at besvare en klage

En kvinde ringede til alarmcentralen efter at have fundet sin mand bevidstløs. Alarmcentralen gav imidlertid en forkert adresse til ambulanceoperatøren. Det forsinkede ambulancen, og kvindens mand afgik ved døden. Kvinden klagede til Region Sjælland over den tid, der var gået, inden ambulancen ankom.

Regionen indhentede ikke oplysninger fra alarmcentralen og ambulanceoperatøren ved besvarelsen af klagen. Det betød, at regionens svar til kvinden ikke indeholdt en redegørelse for forløbet. Regionen forholdt sig heller ikke i sit svar til kvindens klage over ambulancens responstid.

Efter ombudsmandens opfattelse burde regionen for at kunne besvare klagen have indhentet oplysninger fra alarmcentralen og ambulanceoperatøren, så der blev klarhed om, hvad der rent faktisk skete den pågældende nat, og hvad baggrunden var. Ombudsmanden henstillede til regionen at overveje, om der var behov for at fastsætte generelle retningslinjer for sagsbehandlingen.

FOB 2011 20-6

De faktiske omstændigheder i en sag kan imidlertid også udvikle sig og i sig selv få betydning for, hvilket retsgrundlag myndigheden har pligt til at inddrage i grundlaget for en afgørelse. Det vil f.eks. kunne være tilfældet, hvor en part fremkommer med nye oplysninger, som indebærer, at myndigheden skal træffe afgørelse ud fra et andet retsgrundlag end først antaget. Et sådant nyt retsgrundlag kan igen indebære, at myndigheden må vurdere, hvilke yderligere oplysninger der så kan være relevante.

Overblik #5 om vejledning

Myndigheden har som følge af officialprincippet desuden ansvaret for, at den nødvendige fagkundskab inddrages, hvis myndigheden skal vurdere et spørgsmål, der kræver særlig fagkundskab. Er myndigheden ikke selv i besiddelse af den fornødne fagkundskab, må den rette henvendelse til andre myndigheder eller eventuelt private virksomheder eller personer, f.eks. en advokat, revisor, ingeniør, arkitekt, tolk, læge eller et privat laboratorium, for at indhente de nødvendige faglige vurderinger.

Forvaltningslovens § 19 om partshøring og § 21 om en parts adgang til at afgive en udtalelse har desuden betydning for en sags oplysning. Myndigheden skal således som en del af sin sagsoplysning inddrage de kommentarer, der kommer fra sagens parter efter f.eks. en parthøring, som foretages på myndighedernes initiativ, eller en udtalelse på parternes egen foranledning.

Overblik #9 om partshøring

4 Undersøgelsens udstrækning

Spørgsmålet om, hvor langt myndighederne skal gå for at oplyse og undersøge en sag, opstår ofte i praksis.

Dette spørgsmål kan ikke besvares meget konkret, men en sag skal oplyses og undersøges så langt, som det er nødvendigt i det enkelte tilfælde for at træffe en materielt lovlig og rigtig afgørelse.

Omvendt skal der naturligvis ikke indhentes oplysninger eller gennemføres undersøgelser, som ikke er relevante for afgørelsen.

For at sikre, at kun de relevante oplysninger indhentes, vil det ofte være hensigtsmæssigt, at myndigheden på et ret tidligt stadium af sagens forberedelse foretager foreløbige overvejelser om sagens retsgrundlag og mulige afgørelse og derudfra vurderer, hvilke oplysninger og undersøgelser der vil være nødvendige.

4.1. Bevistvivl

En materielt lovlig og rigtig afgørelse har som forudsætning, at alle relevante forhold er belyst, og at alle oplysninger er tilstrækkeligt pålidelige.

Er der tvivl om et væsentligt faktum, skal tvivlen søges afklaret. Det påhviler myndigheden så vidt muligt at afklare eller tage stilling til bevistvivl og afgøre, om den pågældende oplysning kan lægges til grund for afgørelsen.

Der kan f.eks. opstå tvivl i sager, hvor flere parter bidrager med uoverensstemmende oplysninger, eller i sager, hvor parter bidrager med andre oplysninger end dem, myndigheden kender, eller bestrider oplysninger i sagen.

Hvis faktum er omstridt, bør myndigheden i afgørelsens begrundelse oplyse, at sagens faktiske omstændigheder er omtvistede, angive de modstridende versioner og anføre, hvilket faktum myndigheden bevismæssigt har lagt til grund i forbindelse med afgørelsen.

Overblik #10 om begrundelse

Også oplysninger, der er indhentet fra andre myndigheder eller sagkyndige, må myndigheden efter omstændighederne forholde sig kritisk til og ikke uden videre lægge til grund for sin bedømmelse af en sag.

Afslag på godkendelse af en journalist forud for statsbesøg var ikke oplyst tilstrækkeligt

Dansk Journalistforbund klagede til ombudsmanden over, at International Press Centre (IPC) havde nægtet at godkende (akkreditere) en journalist forud for et sydkoreansk statsbesøg.

IPC havde forud for sit afslag indhentet en sikkerhedsvurdering fra PET, som havde meddelt, at akkreditering af journalisten ikke kunne anbefales. PET havde alene en rådgivningsfunktion over for IPC, som skulle træffe afgørelsen om akkreditering, og IPC havde derfor et selvstændigt ansvar for, at journalistens sag var tilstrækkeligt oplyst.

Til opfyldelse af officialprincippet burde IPC forud for sin afgørelse have foretaget en selvstændig oplysning af sagen, som kunne bidrage til at sikre, at IPC’s afgørelse var materielt lovlig og rigtig. En sådan oplysning af sagen kunne i første række være sket ved, at IPC havde spurgt PET, hvad der lå til grund for PET’s vurdering.

Det fremgik af sagens oplysninger, at PET havde lagt vægt på nogle forhold, der lå adskillige år tilbage, bl.a. en voldsdom. Ombudsmanden mente ikke, at disse forhold overhovedet kunne have begrundet et afslag på akkreditering, hvis IPC havde taget stilling til oplysningerne. 

FOB 2013-20 

Se også FOB 2017-8, der er omtalt indledningsvis.

Anonyme oplysninger er ofte vanskelige at kontrollere, ligesom det kan være svært at forsvare sig mod dem. En anonym oplysning må derfor efter omstændighederne enten udelades af afgørelsesgrundlaget eller søges nærmere bestyrket. Anonyme oplysninger (f.eks. anmeldelser) kan dog give anledning til at overveje, om der bør indledes en sag.

4.2. Hvilke momenter skal inddrages ved vurderingen af undersøgelsens udstrækning?

Ved vurderingen af, hvor omfattende undersøgelser der bør foretages, indgår forskellige momenter.

Ud over hensynet til at nå frem til den materielt rigtige afgørelse spiller hensynet til, at afgørelsen træffes uden unødig forsinkelse, en stor rolle. Lang sagsbehandlingstid hos en myndighed har ofte givet anledning til kritik.

Overblik #11 om sagsbehandlingstid

Afgørelsens betydning for samfundet eller for den enkelte borger vil desuden kunne spille ind. Jo vigtigere afgørelsen er, og jo mere indgribende betydning den vil have, desto mere omfattende undersøgelser kan der være grund til at foretage. Hvis afgørelsen derimod ikke har så indgribende betydning, vil mindre omfattende undersøgelser kunne være tilstrækkelige til at tilfredsstille kravene efter officialprincippet.

Visse sager kræver, at en afgørelse træffes meget hurtigt. Det gælder navnlig sager, hvor en hurtig afgørelse skønnes at kunne afværge eller mindske fare for menneskers liv eller helbred.

Det kan f.eks. være sager om tvangsindlæggelse af psykisk syge, tvangsfjernelse af børn fra hjemmet, forældremyndighedsspørgsmål i børnebortførelsessager, ophævelse af samværsret eller sager inden for sundheds-, fødevare-, miljø-, arbejdsmiljø- og trafiksikkerhedslovgivningen. I de tilfælde bør undersøgelsen fremskyndes mest muligt, men der kan ikke i almindelighed i sådanne tilfælde ske en svækkelse af undersøgelsens omfang.

Når der foreligger en nødretslignende situation, vil det dog kunne være berettiget at træffe en foreløbig afgørelse på grundlag af lidt mindre omfattende undersøgelser, hvis tiden ikke tillader en fuldstændig udredning 

Undersøgelsens udstrækning må i så fald afgøres ved en konkret vurdering af de foreliggende oplysninger sammenholdt med retsgrundlaget. I disse tilfælde må hensynet til de interesser, der taler for en hurtig afgørelse, afvejes over for hensynet til så vidt muligt at træffe den materielt rigtige afgørelse. Hvis der træffes en afgørelse på et summarisk grundlag, må myndigheden hurtigst muligt herefter træffe en endelig afgørelse efter en fuldstændig undersøgelse af sagen.

4.3. Rekursmyndighedens sagsoplysning

Officialprincippet gælder også for en rekurs- eller tilsynsmyndighed. Det indebærer, at rekurs- eller tilsynsmyndigheden har ansvaret for at oplyse sagen, herunder indhente sagsakterne fra førsteinstansen.

Sundhedsministeriet behandlede klage over afslag på aktindsigt uden at indhente sagsakter

To journalister klagede til ombudsmanden over, at Sundhedsministeriet havde stadfæstet Lægemiddelstyrelsens delvise afslag på deres ansøgning om aktindsigt i nogle kliniske forsøg. Myndighederne begrundede afgørelserne med, at oplysningerne var undtaget fra aktindsigt efter offentlighedsloven, fordi de handlede om forretningsmæssige forhold eller lignende.

Sundhedsministeriet havde ikke indhentet sagsakterne fra Lægemiddelstyrelsen, men afgjort sagen ud fra kendskab til detaljeringsgraden og karakteren af dokumentationsmaterialet.

Ombudsmanden vurderede på den baggrund, at ministeriets afgørelse var truffet på et utilstrækkeligt grundlag. Et generelt kendskab til dokumenterne kunne ikke erstatte en faktisk gennemgang med henblik på at vurdere, om hver enkelt oplysning kunne undtages.

Som rekursmyndighed skulle Sundhedsministeriet foretage en fuldstændig efterprøvelse af hele sagens faktum og alle retlige spørgsmål og i forlængelse heraf tage stilling til den konkrete subsumption. Ombudsmanden henstillede til Sundhedsministeriet at genoptage sagen.

FOB 00.399

Rekursmyndigheden skal aktivt medvirke til, at en sag får den materielt rigtige afgørelse. Myndigheden skal derfor i almindelighed inddrage nye forhold (nova) i klagesagen, herunder mellemkommende, nye oplysninger, påstande og anbringender, og er som udgangspunkt også berettiget og forpligtet til at træffe afgørelse på grundlag af ændrede faktiske forhold. Se ombudsmandens nyhed af 6. oktober 2015, hvor en styrelse afviste at inddrage nye oplysninger i sagerne.

Hvis klageren ikke problematiserer det faktiske grundlag, vil det i praksis være forholdsvis sjældent, at rekursinstansen selv søger at fremskaffe nye oplysninger.

Rekursinstansen har imidlertid en pligt til at vurdere, om førsteinstansens oplysning af sagen er tilstrækkelig i forhold til det retlige grundlag, som efter rekursinstansens vurdering er relevant i sagen. Hvis rekursinstansen i en sag lægger vægt på andre hensyn eller kriterier end førsteinstansen, må den skaffe sig oplysninger, der kan belyse disse andre hensyn.

4.4. Partens ønske om inddragelse af bestemte oplysninger

Oplysninger, som en part selv ligger inde med eller vil kunne skaffe, kan parten sende til myndigheden med anmodning om, at oplysningerne inddrages i grundlaget for afgørelsen.

Parten kan desuden bede om, at sagens afgørelse udsættes, hvis han eller hun vil sikre sig, at afgørelsen ikke træffes, før oplysningerne er modtaget. Det følger af forvaltningslovens § 21, hvorefter en part på eget initiativ som udgangspunkt kan forlange, at afgørelsen af en sag udsættes, indtil parten har afgivet en udtalelse til sagen.

En part kan også opfordre en myndighed til at indhente oplysninger, som parten ikke selv ligger inde med. Myndighedens forpligtelse til at følge opfordringen afhænger af, om de ønskede oplysninger er af en sådan relevans, at officialprincippet i sig selv kræver, at de indhentes. Er de ikke det, er myndigheden normalt berettiget til at afvise opfordringen 

5 Oplysningsmetoder

En sag kan oplyses og undersøges på forskellige måder. Den myndighed, der skal træffe afgørelse, vil ofte selv ligge inde med relevante oplysninger; se afsnit 5.1. Den kan også få oplysninger fra andre myndigheder, fra sagens parter og fra private organisationer eller personer; se afsnit 5.2.

En myndighed er forpligtet til at anvende det eller de lovlige sagsoplysningsmidler, som i den konkrete sag er relevante for at oplyse sagen tilstrækkeligt. Se f.eks. FOB 2016-52, hvor sagsoplysningen også omfattede optagelser fra videokameraer og forklaringer fra vidner.

Det er desuden blevet mere almindeligt, at myndigheder indhenter oplysninger via internettet, f.eks. fra Facebook eller Google Earth. Se eksempelvis FOB 2011 15-1, hvor SKAT via en medarbejders private Facebook-profil indsamlede oplysninger om en kvinde fra hendes Facebook-profil, der var åben for alle brugere af Facebook.

Der findes imidlertid i både forvaltningsloven og persondataloven visse lovgivningsmæssige rammer for myndighedernes indhentelse af oplysninger. 

En offentligt ansat må således f.eks. ikke skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af betydning for udførelsen af den pågældendes opgaver. Det fremgår af forvaltningslovens § 32, som herved sætter en øvre grænse for, hvilke oplysninger der må indhentes i forbindelse med en myndigheds sagsoplysning.

Desuden opstiller persondataloven i bl.a. § 5 nogle grundlæggende krav til behandling af personoplysninger, som altid skal opfyldes. Efter bestemmelsen i § 5, stk. 2 skal indsamling af oplysninger ske til udtrykkeligt angivne og saglige formål, og senere behandling må ikke være uforenelig med disse formål. Det fremgår desuden af stk. 3, at oplysninger, som behandles, skal være relevante og tilstrækkelige og ikke omfatte mere, end hvad der kræves til opfyldelse af de formål, hvortil oplysningerne indsamles, og de formål, hvortil oplysningerne senere behandles. 

I forhold til ansøgningssager sætter forvaltningslovens § 29 en yderligere begrænsning for myndighedernes sagsoplysning, idet indhentelse af oplysninger om ansøgerens rent private forhold som udgangspunkt kræver ansøgerens samtykke.

5.1. Myndighedens egne oplysninger

En myndighed vil ofte selv være i besiddelse af oplysninger af betydning for en sag, som er under behandling. Der kan være tale om oplysninger fra tidligere sager af betydning for den nu foreliggende sag vedrørende samme part eller oplysninger, som myndigheden løbende indsamler som led i tilsyns- eller kontrolvirksomhed, f.eks. inden for arbejdstilsyn, miljøtilsyn og fødevarekontrol.

En myndighed kan desuden selv foretage undersøgelser af bl.a. juridisk, økonomisk eller teknisk karakter på grundlag af det materiale, som befinder sig hos myndigheden. Det kan imidlertid også være nødvendigt at foretage videregående syn og undersøgelser andre steder, f.eks. lægelige eller tekniske undersøgelser.

Når en myndighed overtager kompetencen til at træffe afgørelse på et sagsområde fra en anden myndighed, forudsætter overholdelsen af officialprincippet, at den modtagende myndighed indhenter alle relevante sagsakter fra den afgivende myndighed, inden der træffes afgørelse.

Myndighed burde have indhentet yderligere oplysninger, da den overtog kompetence fra en anden myndighed

En borger klagede til ombudsmanden over afgørelser fra Udbetaling Danmark og Ankestyrelsen om tilbagebetaling af den samlede boligstøtte for 2012.

Det afgørende i sagen var, om borgeren i løbet af boligstøtteåret 2012 havde oplyst sin kommune, som dengang havde kompetencen på boligstøtteområdet, om en ekstra indtægt i 2012. Hvis hun havde oplyst kommunen om indtægten, kunne myndighederne kun kræve en del af boligstøtten tilbagebetalt. Hvis oplysningen om indtægten derimod ikke var givet, skulle hele boligstøtten tilbagebetales. 

Først i forbindelse med ombudsmandens undersøgelse indhentede Udbetaling Danmark kommunens journalnotater mv. fra 2012. Af journalnotaterne fremgik det, at borgeren havde oplyst kommunen om ændringer i sin husstandsindkomst. Det fremgik dog ikke klart, hvilke ændringer der var tale om. 

Ombudsmanden kritiserede, at myndighederne ikke havde oplyst sagen tilstrækkeligt. 

Ombudsmanden udtalte, at overholdelse af officialprincippet – i en situation som den foreliggende, hvor en myndighed har overtaget kompetencen fra en anden myndighed til at træffe afgørelse på et sagsområde – nødvendigvis må forudsætte, at den modtagende myndighed indhenter alle relevante sagsakter fra den afgivende myndighed, inden der træffes afgørelse. 

FOB 2015-39

5.2. Myndigheden indhenter oplysninger fra andre

Den myndighed, der skal træffe afgørelse, kan også indhente oplysninger fra andre myndigheder, fra sagens parter og fra private organisationer eller personer.

Indhentelse af oplysninger og udtalelser fra andre myndigheder som led i sagsforberedelsen sker typisk ved en høring. De nærmere regler om indhentelse af oplysninger fra andre myndigheder findes i forvaltningsloven og persondataloven. Se også afsnit 5 ovenfor.

Ved indhentelse af oplysninger fra en part, såvel en fysisk som en juridisk person, skal der skelnes mellem, om sagen rejses af parten, f.eks. ved indgivelse af en ansøgning eller klage, eller om den rejses af myndigheden, f.eks. efter en anmeldelse eller som led i myndighedens kontrolvirksomhed.

Hvor en sag rejses af en part, kan parten måske uden større besvær meddele oplysninger om egne forhold, som myndigheden ellers vanskeligt ville kunne komme i besiddelse af. I så fald er det naturligt, at parten i vidt omfang bidrager til at oplyse sagen.

En part må således almindeligvis uden særlig hjemmel kunne afkræves relevante oplysninger, som parten allerede sidder inde med, eller som uden besvær eller omkostninger kan tilvejebringes.

Oplysninger, som kræver en særlig indsats eller er forbundet med omkostninger, f.eks. sagkyndige erklæringer, kan derimod normalt kun kræves, hvor der er særlig hjemmel til det. Den enkelte part må ikke pålægges krav med hensyn til sagsoplysningen, som f.eks. alene vil kunne opfyldes af personer med særlige forudsætninger i form af uddannelse, særlig sprogkundskaber e.l., eller som nødvendiggør, at parten må søge sagkyndig bistand.

Er en part ikke i stand til at efterkomme myndighedens krav til sagsoplysning, må myndigheden normalt selv sørge for eller bistå med at fremskaffe sagens oplysninger. Efter vejledningspligten kan det være påkrævet, at myndigheden tilbyder parten konkret hjælp til at bidrage med oplysninger.

Overblik #5 om vejledning

Hvis en sag rejses af myndigheden, kan det også være nødvendigt at indhente oplysninger fra en part, men parten vil ikke uden særlig lovhjemmel have pligt til at meddele oplysningerne. Parten kan dog naturligvis – på lige fod med sager, der rejses på partens initiativ – bidrage til sagens oplysning ud over, hvad han eller hun er forpligtet til, f.eks. i forbindelse med gennemførelse af partshøring. Se også afsnit 4.4 ovenfor om partens ønske om inddragelse af bestemte oplysninger.

Hvor lovgivningen pålægger borgeren en oplysningspligt, skal myndigheden være opmærksom på en parts ret til ikke at inkriminere sig selv. Det følger bl.a. af § 10 i lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter (tvangsindgrebsloven).

Det kan også være aktuelt at indhente oplysninger fra andre private end parter, f.eks. enkeltpersoner, virksomheder eller organisationer i den private sektor, eller fra udenlandske myndigheder eller internationale organisationer som f.eks. EU. Berettigelsen af videregivelse af oplysninger beror i den forbindelse også på de almindelige bestemmelser om tavshedspligt i straffelovens §§ 152ff og forvaltningslovens § 27.

6 Processuel eller bevismæssig skadevirkning

I ansøgnings- og klagesager, der rejses på partens initiativ, har parten en særlig tilskyndelse til at bidrage til sagsoplysningen.

Hvis de nødvendige oplysninger i disse sager ikke tilvejebringes, vil myndigheden efter omstændighederne enten kunne meddele afslag under henvisning til de manglende oplysninger eller meddele ansøgeren, at sagen ikke vil kunne færdigbehandles, før oplysningerne foreligger. Det vil sige, at der indtræder processuel skadevirkning.

Det er dog en forudsætning, at myndigheden har præciseret, hvilke oplysninger der er behov for, og at parten i nødvendigt omfang er vejledt om, hvordan oplysningerne skaffes. Desuden bør myndigheden gøre parten opmærksom på, at manglende medvirken vil kunne medføre, at sagen må afgøres på det foreliggende grundlag, og at det vil kunne betyde, at ansøgningen ikke kan imødekommes.

Parten kan i almindelighed ikke uden særlig hjemmel mødes med processuel skadevirkning, fordi der mangler oplysninger i sagen, som det vil være særligt indgribende, belastende, besværligt eller omkostningskrævende for parten at skaffe.

Se Ugeskrift for Retsvæsen U 2007.262 H, hvor Højesteret fandt, at det ikke var berettiget for Flygtningenævnet at stille krav om, at en asylansøger bl.a. skulle sandsynliggøre, at han var i en konkret risiko for at skulle udføre eller medvirke til krigsforbrydelser.

Hvor sagen er rejst af myndigheden, vil der som regel ikke kunne blive tale om processuel skadevirkning ved manglende oplysninger. Der vil dog undertiden alligevel kunne blive tale om en form for skadevirkning, således at der træffes afgørelse på det foreliggende grundlag eller skønsmæssigt. Det gælder f.eks., hvor miljømyndighederne på det foreliggende grundlag griber ind over for en forurenende virksomhed, som ikke har efterkommet pligten til at meddele oplysninger til bedømmelse af forureningen.

7 Typiske fejl

Det påhviler den enkelte myndighed selv at oplyse en sag tilstrækkeligt, inden den træffer afgørelse. Det betyder, at myndigheden har ansvaret for, at de nødvendige oplysninger foreligger, og at de nødvendige undersøgelser er foretaget. Formålet med sagsoplysningen er at træffe den materielt lovlige og rigtige afgørelser.

Eksempler på typiske fejl i forbindelse med officialprincippet:

  • Myndigheden tilvejebringer ikke eller ikke i tilstrækkeligt omfang det faktiske og retlige materiale, som er nødvendigt for at træffe en materielt lovlig og rigtig afgørelse.

  • Myndigheden lægger uden videre oplysninger, der er indhentet fra andre myndigheder eller sagkyndige, til grund for sin bedømmelse af en sag.

  •  Myndigheden overser, at den selv ligger inde med relevante oplysninger af betydning for sagen.

  • Myndigheden forsømmer at vejlede en part om, hvilke oplysninger der er behov for, at parten skaffer, og hvordan de skaffes.

  • Når en myndighed overtager kompetencen til at træffe afgørelse på et sagsområde fra en anden myndighed, forsømmer den modtagende myndighed at indhente alle relevante sagsakter fra den afgivende myndighed, inden der træffes afgørelse.

  • En rekursmyndighed undlader at inddrage nye forhold (nova) i en klagesag.

8 Konsekvenserne af manglende overholdelse af officialprincippet

Officialprincippet hører til de såkaldte garantiforskrifter, hvis iagttagelse generelt er af væsentlig betydning for afgørelsers lovlighed og rigtighed. Utilstrækkelig sagsoplysning vil kunne bevirke, at afgørelsen må tilsidesættes som ugyldig, eller at sagen må genoptages med henblik på at foretage de manglende undersøgelser.

Se f.eks. Ugeskrift for Retsvæsen U 2015.3233 H, hvor Højesteret fandt, at Ankestyrelsen var berettiget til at annullere en upåklaget afgørelse om anerkendelse af en arbejdsskade, idet afgørelsen på grund af utilstrækkelig sagsoplysning var ugyldig.

Og U 2005.2923 H, hvor en kommune havde forsømt at foretage en konkret vurdering af, om en restforurening ville indebære en miljø- eller sundhedsmæssig risiko. Kommunen havde således undladt at foretage den risikovurdering, der var et led i at iagttage proportionalitetsprincippet. Højesteret fandt, at kommunen herved havde begået en væsentlig sagsbehandlingsfejl i relation til officialprincippet, som medførte, at et meddelt påbud om oprensning var ugyldigt.

I U 2006.607 H fandt Højesteret derimod ikke grundlag for at tilsidesætte en afgørelse som ugyldig på grund af en kommunes sagsoplysning. Kommunen havde flere gange forgæves opfordret parten til at give møde og medbringe dokumentation.

Væsentlige pointer

  • Officialprincippet indebærer, at myndighederne har ansvaret for, at en sag oplyses tilstrækkeligt, inden der træffes afgørelse. Se afsnit 2.
     
  • Formålet med sagsoplysningen er at understøtte, at der træffes en materielt lovlig og rigtig afgørelse. Se afsnit 2.
     
  • En myndighed må ikke træffe afgørelse på grundlag af et utilstrækkeligt sagsgrundlag. Se afsnit 2.
     
  • Sagsoplysningen styres først og fremmest af det hjemmelsgrundlag, der anvendes i den konkrete sag. Se afsnit 3.
     
  • Det fremgår i nogle tilfælde af loven eller administrative forskrifter, hvilke oplysninger der kræves, og hvem der har pligt til at fremskaffe dem. I andre tilfælde – dvs. hvor retsgrundlaget ikke angiver, hvilke oplysninger der skal indhentes, eller hvor reglerne ikke er udtømmende – må myndigheden tage stilling til eventuelle uklarheder ved retsgrundlaget ved at fortolke eller udfylde lovteksten. Se afsnit 3.

  • En sag skal oplyses og undersøges så langt, som det er nødvendigt i det enkelte tilfælde for at træffe en materielt lovlig og rigtig afgørelse. Se afsnit 4. 

  • En sag kan oplyses og undersøges på forskellige måder, f.eks. med myndighedens egne oplysninger eller oplysninger fra andre myndigheder, fra parten selv eller fra private organisationer og personer. Se afsnit 5.

  • I ansøgningssager kan myndigheden kræve, at parten i vidt omfang bidrager til sagsoplysningen. Myndigheden kan efter omstændighederne tillægge en manglende eller utilstrækkelig medvirken processuel skadevirkning. Se afsnit 6.

  • Det kan være nødvendigt at indhente oplysninger og udtalelser fra andre myndigheder som led i sagsforberedelsen. Der er i forvaltningsloven og persondataloven fastsat regler om, i hvilke tilfælde oplysninger kan videregives mellem myndigheder. Se afsnit 5.2.

Baggrund

Dette overblik bygger på forarbejderne til forvaltningsloven, Justitsministeriets vejledning nr. 11740 af 4. december 1986 om forvaltningsloven, relevant retspraksis og ombudsmandspraksis samt den generelle forvaltningsretlige litteratur, herunder navnlig Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2013), s. 492 ff., Kaj Larsen mfl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 447 ff., Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret – Almindelige emner, 6. udgave (2016), s. 332 ff., Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret – Sagsbehandling, 7. udgave (2014), s. 145 ff., Jon Andersen, Forvaltningsret – sagsbehandling, hjemmel, prøvelse, 9. udgave (2017), s. 65 ff., og Rikke Gottrup, Officialprincippet og sagsoplysning – mod øget borgerinddragelse? (2011), s. 161 ff.