Forvaltningsmyndigheder har journaliseringspligt. Pligten gælder for dokumenter, der er modtaget eller afsendt af en myndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med myndighedens virksomhed. Journaliseringspligten gælder dog kun for dokumenter, der har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt. Også interne dokumenter i endelig form er omfattet.

Formålet med journalisering er bl.a. at understøtte adgangen til aktindsigt og at sikre nødvendig dokumentation i de enkelte sager. Korrekt journalisering giver desuden overblik over sagens dokumenter, letter sagsbehandlingen og understøtter kvalitet og effektivitet i myndighedens sagsbehandling.

Mangelfuld journalisering indebærer risiko for, at myndigheden skal bruge ekstra ressourcer f.eks. på at genskabe bortkomne eller slettede dokumenter. Samtidig forringer det sagsbehandlingen og borgernes retssikkerhed.

Myndighed kunne ikke bevise sit krav på rykkergebyr over for borgeren på grund af manglende journalisering

Da en borger ikke betalte en gæld på en måneds boligsikring, som kommunen havde skrevet til ham om, sendte kommunen en rykkerskrivelse og pålagde samtidig borgeren et rykkergebyr for manglende betaling. Men da borgeren klagede til ombudsmanden over rykkergebyret, havde kommunen problemer med at dokumentere, at der var hjemmel for gebyret. Det fremgik ikke af den kopi af kommunens oprindelige brev, som kommunen kunne fremskaffe, hvornår og hvordan gælden skulle betales. Der var heller ikke dokumentation for, at brevet – som oplyst af kommunen – skulle være vedlagt et girokort.

Ombudsmanden udtalte, at selv om der var hjemmel til at opkræve et rykkergebyr, forudsatte lovligheden heraf, at betalingsfristen var overskredet, og at borgeren var blevet gjort bekendt med, hvordan beløbet skulle betales. Kommunen måtte derfor selv bære risikoen for bevisusikkerheden.

FOB 2010 20-5

1 Oversigt

Reglerne om journalisering findes i offentlighedslovens § 15. I afsnit 2 beskrives de hensyn, som ligger bag myndighedernes pligt til at journalisere.

Afsnit 3 beskriver nærmere, hvilke statslige, regionale og kommunale myndigheder der har pligt til at journalisere.

Pligten til at journalisere gælder i forhold til de dokumenter, som myndigheden har modtaget eller afsendt, samt myndighedens interne dokumenter, når de foreligger i endelig form. Dette bliver uddybet i afsnit 4, der handler om journaliseringspligtens omfang.

Fristerne for, hvornår dokumenterne skal være journaliseret, og de tilfælde, hvor fristerne kan udsættes, beskrives i afsnit 5.

Afsnit 6 indeholder en beskrivelse af, hvordan journaliseringen skal ske, og de krav, som et journalsystem skal overholde.

2 Hvorfor journalisere?

Forvaltningsmyndigheder har pligt til at journalisere visse af deres dokumenter. Det fremgår af offentlighedslovens § 15, stk. 1.

Formålet med bestemmelsen om journalisering er bl.a. at understøtte reglerne om aktindsigt. Selv om retten til aktindsigt er uafhængig af, om dokumenter er journaliseret eller ej, kan journalisering forebygge, at dokumenter bliver glemt eller overset, når der skal træffes afgørelse om aktindsigt.

Manglende journalisering førte til manglende overblik over sagens dokumenter i forbindelse med meddelelse af aktindsigt

En journalist klagede til ombudsmanden over Udenrigsministeriets behandling af en aktindsigtsanmodning. Ministeriet havde på grund af manglende journalisering af akter og sen identifikation af de relevante akter svaret på en anmodning om aktindsigt ad flere omgange – og i takt med ministeriets identifikation af yderligere akter. Ministeriets manglende journalisering af akter havde også den betydning, at journalisten modtog en mangelfuld aktliste

Ministeriet beklagede, at besvarelsen vedrørende aktindsigt havde været under langvarig sagsbehandling, og at der var sket fejl undervejs.

Ombudsmanden var enig med ministeriet i, at ministeriets sagsbehandling for så vidt angik journalisering og identifikation af akter ikke havde været tilfredsstillende.

Sag nr. 15/02808

Se også FOB 2017-8, hvor aktindsigt i et dokument bl.a. blev afslået på grund af manglende journalisering, og FOB 93.294, hvor ombudsmanden udtalte, at hvis en myndighed undlod at foretage journalisering, var der risiko for, at en anmodning om aktindsigt ikke blev imødekommet fuldt ud, fordi der ikke var tilstrækkeligt overblik over, hvor sagens dokumenter befandt sig. Det kunne indebære en ikke uvæsentlig forringelse af borgernes retsstilling efter offentlighedsloven, bl.a. i tidsmæssig henseende.

Pligten til at journalisere varetager også en række andre hensyn af navnlig ordensmæssig karakter hos myndigheden.

Journalisering er et hjælpemiddel til at identificere og fremfinde myndighedens dokumenter hurtigt og effektivt, herunder identificere, hvilke dokumenter der knytter sig til en sag. Det er f.eks. vigtigt, at myndighedens medarbejdere har kendskab til – eller har mulighed for at få kendskab til – hvordan myndigheden hidtil har administreret et givent regelsæt. Det følger af det forvaltningsretlige lighedsprincip. Se f.eks. FOB 06.390, om utilstrækkelige søgemuligheder i journalsystem, der gjorde det vanskeligt for et universitet at overholde lighedsprincippet.

Myndigheden kan også bruge journaliseringen til at kontrollere, at sagsbehandlingen holder sig inden for fastsatte frister, ligesom den kan medvirke til, at andre, f.eks. en tilsynsmyndighed, kan kontrollere myndighedens sagsbehandling.

Journalisering giver desuden myndigheden et overblik over sagen – uden at den skal være afhængig af den enkelte sagsbehandlers hukommelse. Og den sikrer, at myndigheden i tvivlstilfælde kan dokumentere indholdet af de afgørelser, som myndigheden træffer, og bevise, at breve mv. er sendt eller modtaget. Det kan bl.a. have betydning i klage- eller retssager. Se FOB 2010 20-5.

Risikoen for, at sager og dokumenter går tabt – navnlig efter at de ikke længere tjener et administrativt formål – mindskes også ved journalisering. Dette har særlig betydning, når sagerne og dokumenterne i overensstemmelse med arkivreglerne skal afleveres til arkivmyndighederne for at blive arkiveret.

3 Hvem skal journalisere?

Pligten til at journalisere gælder for statslige forvaltningsmyndigheder og kommunale og regionale enheder, der kan henregnes til den kommunale og regionale centralforvaltning. Det følger af offentlighedslovens § 15, stk. 4.

Med ”statslige forvaltningsmyndigheder” menes bl.a. ministerielle departementer, underliggende styrelser og direktorater, uafhængige råd og nævn samt øvrige statslige forvaltningsmyndigheder omfattet af offentlighedslovens § 2.

Udtrykket ”den kommunale og regionale centralforvaltning” tager sigte på de adskilte enheder af den kommunale og regionale forvaltning, i det omfang de helt eller delvist har til opgave at servicere udvalg og kommunalbestyrelse eller regionsråd samt varetage den centrale personaleadministration og organisatoriske planlægning vedrørende hele myndigheden. Disse enheder vil herudover også kunne varetage myndigheds- og driftsopgaver.

Uden for ”den kommunale og regionale centralforvaltning” falder herefter organisatorisk adskilte institutioner og enheder i kommunen eller regionen, der hovedsageligt beskæftiger sig med driftsopgaver. Det omfatter f.eks. daginstitutioner, sygehuse og plejecentre, bosteder efter sociallovgivningen, skoler og andre undervisningsinstitutioner, herunder flere af sådanne institutioner med fælles ledelse.

Journaliseringspligten gælder således ikke for sådanne kommunale og regionale enheder, der ikke kan henregnes til den kommunale og regionale centralforvaltning. Pligten gælder heller ikke for de institutioner mv., der er omfattet af offentlighedslovens §§ 3-5 (dvs. bl.a. visse selvejende institutioner, foreninger, fonde, forsyningsvirksomheder samt KL og Danske Regioner).

Enheder uden for den kommunale og regionale centralforvaltning kan dog have en journaliseringspligt efter andre bestemmelser. Eksempelvis har læger, tandlæger mfl. pligt til at føre patientjournaler efter reglerne i kapitel 6 i lovbekendtgørelse nr. 990 af 18. august 2017 om autorisation af sundhedspersoner og om sundhedsfaglig virksomhed.

Der er kommunale og regionale forvaltningsmyndigheder, forvaltningsgrene, institutioner, foreninger og fonde mv., som er omfattet af offentlighedslovens § 2 og § 3, stk. 1, nr. 1 og 2, men ikke af den lovbestemte journaliseringspligt. Hvis de udøver traditionel administrativ virksomhed – f.eks. ved at træffe afgørelse i sager – bør de journalisere ind- og udgående post i overensstemmelse med principperne om god forvaltningsskik. Det gælder f.eks. Udbetaling Danmark.

Der kan være fastsat særlige regler om at pålægge myndigheder mv., som ikke er journaliseringspligtige efter offentlighedslovens § 15, stk. 4, at journalisere, ligesom der kan være fastsat regler om at undtage visse journaliseringspligtige myndigheder mv. helt eller delvis fra pligten til at journalisere. Det følger af offentlighedslovens § 15, stk. 5 og 6. Politiet kan f.eks. undlade at journalisere i sager om videregivelse af oplysninger og udstedelse af straffeattester efter bestemmelser i kriminalregisterbekendtgørelsen. Det følger af bekendtgørelse nr. 1587 af 19. december 2013. Andre myndigheder mv., som indhenter en straffeattest, vil derimod fortsat skulle journalisere straffeattesten - f.eks. i tilfælde, hvor attesten indhentes i forbindelse med en sag om ansættelse i myndigheden.

4 Hvad skal journaliseres?

Pligten til at foretage journalisering gælder i forhold til dokumenter, som myndigheden har modtaget fra eller afsendt til udenforstående, og myndighedens interne dokumenter, når de foreligger i endelig form. Det fremgår af offentlighedslovens § 15, stk. 1.

4.1. Offentlighedslovens dokumentbegreb

Offentlighedslovens dokumentbegreb skal forstås i meget vid betydning og omfatter både egentlige skriftlige dokumenter vedrørende en sag og materiale, der kan sidestilles med sådanne dokumenter, og som har været undergivet administrativ sagsbehandling i den pågældende myndighed. Det er således uden betydning for journaliseringspligten, om dokumentet foreligger på papir eller elektronisk, f.eks. i form af en e-mail, et dokument vedhæftet en e-mail eller en sms-besked.

Formløse noteringer, som en offentligt ansat nedfælder på f.eks. gule ”post-it”-etiketter o.l., kan ikke anses for omfattet af lovens dokumentbegreb, idet de ikke kan sidestilles med egentlige skriftlige dokumenter. Sms-beskeder og e-mails kan desuden have en sådan formløs karakter, at de heller ikke kan anses for omfattet af dokumentbegrebet. Allerede af den grund vil de ikke skulle journaliseres. Om det er tilfældet, vil bero på en konkret vurdering af indholdet og karakteren af den enkelte sms-besked eller e-mail sammenholdt med indholdet og karakteren af den sag, som de vedrører. En sms-besked eller e-mail vil f.eks. være omfattet af dokumentbegrebet, hvis den indeholder notatpligtige oplysninger.

Overblik #2 om notatpligt

Se eksempelvis FOB 2011 5-1, hvor en række uformelle e-mails vedrørende en sags status, der var udvekslet mellem sagsbehandlere i Direktoratet for Kriminalforsorgen og et statsfængsel, ikke var omfattet af offentlighedslovens dokumentbegreb. Og FOB 2015-30, hvor en sms-korrespondance ikke var omfattet af dokumentbegrebet.

4.2. Dokumenter, som indgår i myndighedens administrative virksomhed

Der er kun pligt til at journalisere et dokument, hvis følgende betingelser er opfyldt:

  • Dokumentet er modtaget, afsendt eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed.
  • Dokumentet har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt.

Den første betingelse indebærer, at dokumenter, der typisk på grund af deres indhold er myndighedens løbende administrative virksomhed helt uvedkommende, ikke er omfattet af journaliseringspligten. Bøger, aviser, tidsskrifter, reklamer, tryksager, kort, brochurer, takkebreve, kursustilbud og diverse indbydelser, der ikke har forbindelse til myndighedens almindelige virksomhed, skal således ikke journaliseres. Bekendtgørelser, cirkulærer og orienteringsskrivelser fra andre myndigheder om praksis på et område skal normalt heller ikke journaliseres.

Med udtrykket ”betydning for sagen” i den anden betingelse sigtes der til, om dokumentet har betydning for sagens indholdsmæssige del, herunder dens afgørelse. Udtrykket ”betydning for sagsbehandlingen” sigter navnlig til, om dokumentet i forhold til den pågældende sag har en dokumentations- eller bevismæssig værdi. Dette vil f.eks. kunne være tilfældet, hvis dokumentet vedrører egentlige processkridt mv.

Et dokuments betydning for sagen eller sagsbehandlingen afgøres på det tidspunkt, hvor dokumentet modtages eller afsendes af forvaltningsmyndigheden, eller i forhold til et internt dokument, når det foreligger i endelig form.

Journalisering af underretning fra borger var af afgørende betydning for sag om boligstøtte

En borger klagede til ombudsmanden over et krav om tilbagebetaling af for meget udbetalt boligstøtte. Kravet skyldtes, at borgeren havde haft en indkomststigning, som han ifølge kommunen ikke havde oplyst om. Borgeren gjorde heroverfor gældende, at han havde orienteret kommunen om indkomststigningen.

Efter de dagældende regler på boligstøtteområdet skulle borgeren ikke tilbagebetale for meget udbetalt boligstøtte, hvis han kunne godtgøre, at han havde givet myndighederne besked om de ændrede forhold i løbet af året.

Ombudmanden konstaterede, at kommunen ikke konsekvent havde journaliseret indkommen post. Da borgeren havde en væsentlig interesse i at kunne godtgøre, at kommunen var blevet orienteret skriftligt om ændrede forhold, burde kommunen have foretaget systematisk journalisering af (bl.a.) indkommen post.

FOB 01.539

Selv om der kun er pligt til at journalisere visse dokumenter, forhindrer det ikke, at myndigheden kan vælge også at journalisere øvrige relevante dokumenter - f.eks. udkast til interne dokumenter.

4.3. Dokumenter, som er modtaget, afsendt eller oprettet af en myndighed

Der er efter offentlighedslovens § 15, stk. 1, pligt til at journalisere dokumenter, som myndigheden har afsendt eller modtaget. Det kan eksempelvis være en ansøgning eller klage fra en borger og myndighedens besvarelse, en partshøring eller høring af en anden myndighed, rykkerskrivelser og efterfølgende henvendelser fra parten i sagen. Dokumenter, som indeholder oplysninger om sagens faktiske grundlag eller faglige vurderinger fra udenforstående, og som er af betydning for sagen, skal også journaliseres.

Modtagne eller afsendte e-mails vil også være omfattet af journaliseringspligten. En del e-mails mellem offentlige myndigheder vil imidlertid ikke have betydning for sagen eller sagsbehandlingen i øvrigt og skal derfor ikke journaliseres. Det gælder navnlig i de mere generelle sager, der ikke – som f.eks. afgørelsessager – har karakter af traditionel administrativ virksomhed. Det kan være e-mails om bekræftelse af et mødetidspunkt, flytning af et mødelokale, besked om, at en person ønsker en opringning (telefonbesked), eller almindelige forespørgsler fra andre offentligt ansatte om status i en sag. E-mails, som myndigheden modtager fra en borger i en konkret sag, vil dog i vidt omfang skulle journaliseres.

Journaliseringspligten omfatter også interne dokumenter i endelig form. Det kan eksempelvis være selvstændige (interne) dokumenter, som indeholder oplysninger, som myndigheden har haft pligt til at notere som følge af notatpligten i offentlighedslovens § 13.

Overblik #2 om notatpligt

Interne dokumenter omfatter også ministerbetjeningsdokumenter og visse interne dokumenter udvekslet mellem KL, Danske Regioner og deres medlemmer.

Om dokumentet foreligger i endelig form, vil i første omgang bero på opfattelsen hos den myndighed, som har udarbejdet dokumentet. Det vil dog normalt være tilfældet, hvis det har været tillagt faktisk betydning i forbindelse med behandlingen af en sag, eller når det er (endeligt) godkendt af den øverst ansvarlige for det pågældende område inden for myndigheden.

Omvendt vil udkast til et internt dokument, herunder et ministerbetjeningsdokument, normalt ikke være omfattet af journaliseringspligten.

Det forhold, at et dokument ikke bliver journaliseret, f.eks. fordi der ikke er pligt til det, indebærer ikke, at dokumentet er undtaget fra aktindsigt. Hvis der bliver anmodet om aktindsigt i den sag, som dokumentet vedrører, vil myndigheden være forpligtet til også at inddrage eventuelle dokumenter, der ikke er journaliseret – f.eks. udkast til interne dokumenter. Se FOB 01.598, hvor ombudsmanden udtalte, at det er uden betydning for retten til aktindsigt, om et dokument er journaliseret på sagen, eller om det fysisk befinder sig på sagen. Det afgørende er alene, om dokumentet efter sit indhold kan siges at angå sagen.

5 Hvornår skal journalisering ske?

Hvis myndigheden har modtaget eller afsendt et dokument, som den har pligt til at journalisere, skal dokumentet journaliseres, snarest muligt efter det er modtaget eller afsendt. Det følger af offentlighedslovens § 15, stk. 2.

Det indebærer, at sædvanlige papirbaserede dokumenter (f.eks. breve til og fra en borger) i almindelighed bør være journaliseret 3-4 arbejdsdage efter modtagelsen eller afsendelsen. E-mails bør i almindelighed være journaliseret senest 7 arbejdsdage efter modtagelsen eller afsendelsen. De nævnte frister begynder at løbe fra dagen efter modtagelsen eller afsendelsen af dokumentet.

En e-mailtråd­ - dvs. flere e-mails, der hver især kan karakteriseres som enkelte dokumenter - vil i princippet kunne journaliseres samlet, hvis journaliseringsfristen overholdes. Journaliseringsfristen for e-mails indebærer dog den begrænsning i omfanget af en e-mailtråd, at den første e-mail i e-mailtråden, der er journaliseringspligtig, ikke må være ældre end 7 arbejdsdage, når tråden journaliseres.

Det følger af udtrykket ”snarest muligt”, at journaliseringen eventuelt kan ske senere, hvis sagsbehandleren er fraværende, f.eks. på grund af ferie, sygdom, kursusdeltagelse, tjenesterejse e.l.

Journaliseringsfristen kan også forlænges, hvis en myndighed behandler en sag af følsom karakter, hvor kredsen af personer, der har kendskab til sagen og dens dokumenter, bør begrænses mest muligt. Når grunden til, at journaliseringen er blevet udskudt, ikke længere foreligger, bør dokumenterne i sagen journaliseres.

Interne dokumenter er ikke omfattet af fristen i offentlighedslovens § 15, stk. 2, og der er ikke i øvrigt fastsat en frist for, hvornår interne dokumenter i endelig form skal journaliseres. Almindelige ordenshensyn taler dog for, at de interne dokumenter bør journaliseres, inden for rimelig tid efter at de må antages at have fået en endelig form.

Under alle omstændigheder er det forudsat, at journaliseringspligtige dokumenter er journaliseret på det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse i forhold til en aktindsigtsanmodning.

Sms-besked skulle have været journaliseret inden afgørelse om aktindsigt

En journalist klagede til ombudsmanden over, at Forsvarsministeriet havde afslået at give ham aktindsigt i ”al korrespondance mellem Forsvarsministeriet/forsvarsministeren og forsvarschefen” vedrørende et interview.

Da Forsvarsministeriet udarbejdede sin udtalelse til ombudsmanden, blev ministeriet opmærksom på en sms-besked, som ikke var journaliseret på sagen og derfor ikke fremgik af den aktliste, som var blevet sendt til journalisten. Det betød, at der først senere blevet taget stilling til spørgsmålet om aktindsigt i beskeden. Ombudsmanden henviste til bestemmelsen i offentlighedslovens § 15, stk. 2, hvorefter et dokument skal journaliseres, snarest muligt efter at det er modtaget.

FOB 2015-48

6 Hvordan skal journalisering ske?

Det er et krav, at et journalsystem indeholder følgende oplysninger om de dokumenter, der journaliseres:

  • Den dato, hvor dokumentet er modtaget eller afsendt (dokumentoplysninger)
  • En kort tematisk angivelse af dokumentets indhold (indholdsoplysninger)

Disse overordnede krav til, hvordan myndighedens journalsystem skal indrettes, følger af offentlighedslovens § 15, stk. 3. 

Bestemmelsen indebærer, at journalsystemet i forhold til journaliseringspligtige interne dokumenter i endelig form alene skal indeholde en kort tematisk angivelse af dokumentets indhold, men derimod ikke oplysninger om den dato, hvor dokumentet blev oprettet.

Den korte, tematiske angivelse vil som udgangspunkt kunne være dokumentets eventuelle titel (overskrift). Derimod vil en ren typebetegnelse ikke være tilstrækkelig, f.eks. brev, notat mv.

I nogle tilfælde kan en artsangivelse – f.eks. borgerhenvendelse eller høringssvar – dog være tilstrækkelig, hvis sagens indhold er tilstrækkelig præcist afgrænset. Dette gælder eksempelvis i en sag, hvor en myndighed har sendt et dokument (f.eks. udkast til en administrativ forskrift) i høring, og hvor en angivelse af, at der er tale om et høringssvar – eventuelt med en identifikation af, hvem der har afgivet svaret – vil være tilstrækkelig.

Hvis der bliver anmodet om aktindsigt i en sag, skal myndigheden på eget initiativ som udgangspunkt udlevere en udskrift af sagens aktliste. Det fremgår af offentlighedslovens § 7, stk. 2, nr. 2. På den måde kan den aktindsigtssøgende kontrollere, om myndigheden har forholdt sig til og inddraget samtlige de dokumenter, som der er anmodet om aktindsigt i. Det er en forudsætning for den beskrevne kontrol, at aktlister genereret fra journalsystemer er læsbare og forståelige.

I forhold til journalisering af en e-mailtråd må pligten til at angive dokumentoplysning overholdes ved at angive den periode, som tråden vedrører, mens pligten til at angive indhold må opfyldes ved at angive, at der er tale om e-mailkorrespondance om et bestemt emne eller spørgsmål. Vedrører e-mailtråden forskellige og indbyrdes særskilte emner, må det formentlig kræves, at e-mailtråden opdeles.

Når en myndighed journaliserer, har den pligt til at foretage en korrekt og systematisk journalisering – bl.a. skal det sikres, at et dokument ikke journaliseres på en forkert sag.

Fejljournalisering fik vidtrækkende konsekvenser

En borgers klage til Arbejdsskadestyrelsen blev ved en fejl journaliseret på en forkert sag. Som følge af fejlen blev klagen ikke behandlet (på den rigtige sag) i næsten et år. Klagen blev derimod behandlet som en genoptagelsesanmodning i en anden borgers sag i både Arbejdsskadestyrelsen og Ankestyrelsen.

Som en meget uheldig konsekvens af fejljournaliseringen blev en kopi af klagen desuden udleveret til den anden borger, som på den måde blev bekendt med fortrolige oplysninger om klageren.

Ombudsmanden kritiserede, at der var sket en fejl ved journaliseringen af klagen, og at hverken Arbejdsskadestyrelsen eller Ankestyrelsen opdagede fejlen ved den efterfølgende behandling af sagen.

FOB 2012-4

Bestemmelsen regulerer ikke i øvrigt, hvordan myndighedens journal skal føres, eller den nærmere indretning af journalsystemet. Det er ikke et krav, at alle dokumenter omfattet af journaliseringspligten journaliseres i det samme journalsystem. Klassificerede dokumenter kan f.eks. journaliseres i et særskilt journalsystem eller med indblikskode.

Journalsystemet skal dog være indrettet på en sådan måde, at det er muligt på en hensigtsmæssig måde at identificere og adskille myndighedens sager, ligesom systemet skal indeholde en registrering af de dokumenter, der hører til de enkelte sager. Herudover skal journalsystemet kunne medvirke til at sikre, at sagerne bliver ekspederet, og at dette sker inden for rimelige tidsmæssige rammer. Indretning af journalsystemet skal tillige sikre, at det er egnet til at imødekomme borgernes henvendelser vedrørende aktindsigt efter offentlighedsloven.

Myndighederne skal i øvrigt være opmærksomme på anden lovgivning, f.eks. arkivlovgivningen og databeskyttelseslovgivningen, og de forvaltningsretlige regler i øvrigt, der også kan medføre krav til indretningen af journalsystemet.

Kritik af begrænsede søgemuligheder

Et universitets journalsystem var indrettet sådan, at det kun var muligt at søge efter en sag ved at angive ansøgerens personnummer. Det gav efter ombudsmandens opfattelse ikke medarbejderne mulighed for effektivt at søge i journalsystemet.

Det er vigtigt, at myndighedens medarbejdere har kendskab til – eller har mulighed for at få kendskab til – hvordan myndigheden hidtil har administreret et givent regelsæt; det følger af det forvaltningsretlige lighedsprincip. Hvis myndigheden ikke er i besiddelse af et journalsystem med effektive søgemuligheder eller på anden måde systematiserer afgørelserne, er medarbejderne henvist til at stole på egen eller kollegaers hukommelse. Resultatet er, at myndighedernes overblik over deres egen praksis ikke er tilstrækkelig sikkert.

FOB 06.390

Myndigheder mv., der er omfattet af offentlighedsloven, skal også sørge for, at hensynet til åbenhed i videst muligt omfang varetages ved valg, etablering og udvikling af nye IT-løsninger, f.eks. journalsystemer. Det følger af offentlighedslovens § 1, stk. 2. Det bemærkes dog i den forbindelse, at der ikke er ret til dataudtræk i forhold til en myndigheds journalregister efter offentlighedslovens § 11.

Overblik #13 om generelle forvaltningsretlige krav til offentlige IT-systemer

7 Typiske fejl

Visse forvaltningsmyndigheder har journaliseringspligt. Pligten skal understøtte reglerne om aktindsigt, men varetager også en række andre hensyn af navnlig ordensmæssig karakter.

Typiske fejl i forbindelse med journalisering:

  • Myndigheden forsømmer at journalisere eller fejljournaliserer dokumenter.
     
  • Myndighedens manglende journalisering fører til, at myndigheden i tvivlstilfælde ikke kan dokumentere indholdet af de afgørelser, som den træffer, og bevise, at breve mv. er sendt eller modtaget.
     
  • Myndigheden misforstår offentlighedslovens dokumentbegreb og tror fejlagtigt, at der er pligt til at journalisere eksempelvis alle e-mails uanset indhold og karakter.

  • Myndigheden misforstår offentlighedslovens dokumentbegreb og tror fejlagtigt, at reglerne om aktindsigt kun omfatter journaliseringspligtige dokumenter.

  • Myndigheden har ikke journaliseret alle dokumenter i sagen på det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse om aktindsigt. Det kan medføre, at myndigheden ikke har det nødvendige overblik over sagens akter og derfor skal bruge mange ressourcer på at behandle anmodningen.

  • Myndigheden forsømmer at anføre en kort, tematisk angivelse af dokumentets indhold, når det journaliseres. Det kan i så fald være ressourcekrævende for myndigheden at skulle identificere og fremfinde dokumentet på et senere tidspunkt, f.eks. i forbindelse med aktindsigt.

  • Myndigheden får ikke indtænkt regler om journalisering, når den udvikler nye IT-systemer, f.eks. digitale selvbetjeningsløsninger.

8 Konsekvenserne af manglende journalisering

Manglende journalisering vil som udgangspunkt ikke i sig selv medføre, at en afgørelse bliver ugyldig.

Manglende journalisering kan dog føre til, at myndigheden har svært ved f.eks. at dokumentere grundlaget for sin afgørelse eller bevise et økonomisk krav mod borgeren. Det kan betyde, at myndigheden ikke kan opretholde sin afgørelse eller sit krav. Se FOB 2010 20-5.

En myndighed har også i visse tilfælde pligt til at udfolde rimelige bestræbelser på at rekonstruere dokumenter, der som følge af manglende journalisering er bortkommet, eller som uberettiget – f.eks. i strid med arkivlovgivningen – viser sig at være slettet eller tilintetgjort. Myndigheden risikerer dermed at skulle bruge mange ressourcer på f.eks. at behandle en simpel aktindsigtsanmodning, hvis der ikke er journaliseret korrekt.

Ministerium havde pligt til at forsøge at rekonstruere dokument under behandlingen af en aktindsigtsanmodning

En borger klagede til ombudsmanden over, at hun havde fået afslag på aktindsigt i en 20 år gammel udtalelse fra Sundhedsstyrelsen til det daværende sundhedsministerium. I afslaget skrev Sundheds- og Ældreministeriet, at der ikke var adgang til aktindsigt i dokumentet, fordi det var et internt dokument i form af et ”ministerbetjeningsdokument”.

Borgeren mente dog, at udtalelsen havde været sendt til udenforstående, bl.a. de norske sundhedsmyndigheder. Det indebar ifølge borgeren, at dokumentet ikke længere var internt og dermed heller ikke undtaget fra aktindsigt. Men ministeriet konstaterede blot, at det ikke fremgik af ministeriets journalsystem, præcis hvilket dokument der var sendt til de norske myndigheder.

Ombudsmanden mente, at Sundheds- og Ældreministeriet efter officialprincippet burde have oplyst sagen yderligere for at afklare, om det omstridte dokument havde eller ikke havde været sendt til udenforstående. F.eks. kunne ministeriet have spurgt de norske myndigheder, hvad de i sin tid modtog fra de danske myndigheder. En pligt til at kontakte bl.a. de norske myndigheder kunne efter ombudsmandens opfattelse også følge af, at Sundheds- og Ældreministeriet havde pligt til at udfolde rimelige bestræbelser for at rekonstruere bilaget, der ved en fejl ikke var journaliseret på sagen. Derfor henstillede ombudsmanden til Sundheds- og Ældreministeriet, at ministeriet genoptog sagen.

FOB 2017-8

Se også FOB 05.474, hvor et ministerium ligeledes skulle forsøge at rekonstruere bortkomne dokumenter under behandlingen af en aktindsigtsanmodning.

Væsentlige pointer

  • Forvaltningsmyndigheder har pligt til at journalisere visse af deres dokumenter. Det følger af offentlighedslovens § 15, stk. 1. Se afsnit 2.

  • Formålet med journalisering er primært at understøtte reglerne om aktindsigt, men journaliseringspligten varetager i almindelighed også en række andre hensyn af navnlig ordensmæssig karakter hos forvaltningsmyndigheden. Se afsnit 2.

  • Offentlighedslovens dokumentbegreb skal forstås i meget vid betydning og omfatter både egentlige skriftlige dokumenter vedrørende en sag og materiale, der kan sidestilles med egentlige skriftlige dokumenter, og som har været undergivet administrativ sagsbehandling i den pågældende myndighed, f.eks. e-mails eller sms-beskeder. Se afsnit 3.

  • E-mails og sms-beskeder kan dog have en sådan formløs karakter, at de ikke kan anses for omfattet af dokumentbegrebet. Og allerede af den grund vil de ikke skulle journaliseres. Se afsnit 4.1.

  • Dokumenter, som myndigheden sender eller modtager som led i administrativ sagsbehandling, skal journaliseres, hvis de har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt. Det samme gælder myndighedens interne dokumenter i endelig form. Se afsnit 4.2. 

  • Dokumenter, som myndigheden sender eller modtager, skal journaliseres snarest muligt. Det indebærer, at

    • sædvanlige papirbaserede dokumenter (f.eks. breve fra og til en borger) bør i almindelighed være journaliseret 3-4 arbejdsdage efter modtagelsen eller afsendelsen, og
    • e-mails bør i almindelighed være journaliseret senest 7 arbejdsdage efter modtagelsen eller afsendelsen. Se afsnit 5.

  • Interne dokumenter bør journaliseres, inden for rimelig tid efter at de må antages at have fået en endelig form. Se afsnit 5.

  • Alle journaliseringspligtige dokumenter bør være journaliseret, inden der træffes afgørelse om aktindsigt i en sag. Se afsnit 5.

  • Følgende skal fremgå af journalsystemet (se afsnit 6):

    • Dato for dokumentets modtagelse eller afsendelse
    • En kort, tematisk angivelse af dokumentets indhold

  • Myndighederne skal indtænke reglerne om journalisering og i videst muligt omfang sørge for at varetage hensynene til åbenhed ved udviklingen af nye IT-løsninger. Se afsnit 6.

Baggrund

Dette overblik bygger på offentlighedsloven med tilhørende forarbejder og administrative forskrifter, herunder betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, relevant ombudsmandspraksis samt den generelle forvaltningsretlige litteratur, herunder navnlig Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med kommentarer (2014), s. 287 ff., Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2013), s. 322 ff., Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret – Sagsbehandling, 7. udgave (2014), s. 183 ff., og Lisbeth Adserballe, Orden i sagerne, Folketingets Ombudsmands beretning 2013, s. 50 ff.