Myndighedernes afgørelser skal begrundes, medmindre borgeren fuldt ud får medhold. Det følger af forvaltningsloven.

Kravet om begrundelse giver en øget garanti for, at afgørelsen er rigtig, og at grundlaget for afgørelsen er sagligt og fyldestgørende.

En begrundelse kan desuden hjælpe borgeren til bedre at forstå afgørelsen og kan have stor betydning for borgerens accept af afgørelsen og tilliden til myndighederne.

Endelig giver en begrundelse borgeren et grundlag for at tage stilling til, om afgørelsen skal påklages eller indbringes for domstolene eller Folketingets Ombudsmand.

Begrundelse for at overflytte en elev til en anden skole var ikke fyldestgørende

En skole besluttede, at en elev skulle overflyttes til en anden skole. Elevens værge fik afgørelsen meddelt mundtligt af skolens viceskoleleder. Værgen bad efterfølgende om en skriftlig begrundelse for afgørelsen. Som svar sendte viceskolelederen en e-mail til værgen med en redegørelse for beslutningen.

Ombudsmanden fandt, at beslutningen om at overflytte eleven var en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Viceskolelederens e-mail opfyldte imidlertid ikke forvaltningslovens krav til begrundelse af afgørelser.

E-mailen indeholdt ikke en henvisning til de retsregler, som afgørelsen var truffet i henhold til. Desuden angav e-mailen ikke de hovedhensyn, der havde været bestemmende for den skønsmæssige afgørelse, som skoleledelsen traf.

Hertil kom, at e-mailen alene henviste til, at der ved afgørelsen var lagt vægt på en politianmeldelse og de eventuelle følger, som den kunne få. E-mailen indeholdt ikke en beskrivelse af de øvrige oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som var tillagt betydning ved afgørelsen. Det ville efter ombudsmandens opfattelse have været nærliggende, da der var en vis uenighed om netop de faktiske omstændigheder.

Det var samlet set ombudsmandens opfattelse, at skolens behandling af sagen havde været meget beklagelig.

FOB 2015-19

1 Oversigt

I dette overblik behandles forvaltningslovens regler om begrundelse af afgørelser.

I afsnit 2 omtales forholdet til regler, som stiller strengere krav til begrundelse end forvaltningsloven.

En afgørelse, der meddeles skriftligt, skal være ledsaget af en begrundelse, og den, der har fået en afgørelse meddelt mundtligt, kan forlange at få en skriftlig begrundelse. Det følger af forvaltningsloven. En borger, der får fuldt ud medhold, har dog ikke krav på en begrundelse efter forvaltningslovens regler. I afsnit 3 og 4 behandles forvaltningslovens krav om begrundelse af henholdsvis skriftlige og mundtlige afgørelser.

Begrundelsen skal fremtræde som en forklaring på, hvorfor afgørelsen har fået det indhold, den har. I afsnit 5 omtales de overordnede krav til begrundelsens indhold.

Begrundelsen skal indeholde en henvisning til de retsregler, som afgørelsen er truffet i henhold til. Kravet om henvisning til retsregler behandles i afsnit 6.

I det omfang afgørelsen beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Kravet om angivelse af hovedhensyn bag skønsudøvelsen behandles i afsnit 7.

Begrundelsen skal desuden om nødvendigt indeholde en kort redegørelse for de oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen. Kravet i forhold til faktiske omstændigheder omtales i afsnit 8.

Omstændigheder, der skærper begrundelsespligten, behandles i afsnit 9.

I afsnit 10 omtales en række yderligere problemstillinger vedrørende begrundelsens indhold.

2 Forvaltningslovens regler er minimumskrav

Bestemmelser, som stiller strengere krav til begrundelse end forvaltningsloven, gælder ved siden af forvaltningslovens generelle regler.

Det gælder både regler om, i hvilke tilfælde der skal gives en begrundelse, og regler om, hvad begrundelsen skal indeholde. Forvaltningslovens regler om begrundelse har således karakter af minimumskrav, som suppleres af regler i andre love mv. Se bl.a. forvaltningslovens § 36.

Et eksempel på en bestemmelse, der stiller strengere krav til begrundelse end forvaltningsloven, findes i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område. Det følger af lovens § 70, at Ankestyrelsens afgørelser skal være skriftlige og begrundede. Det gælder også i tilfælde, hvor parten får fuldt ud medhold. Efter forvaltningsloven har den, der får fuldt ud medhold, ikke krav på en begrundelse.

3 Begrundelse af skriftlige afgørelser

En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. Det fremgår af forvaltningslovens § 22.

Begrundelsen skal således gives samtidig med, at afgørelsen meddeles.

Begrundelsespligten gælder kun over for den, der er part i sagen. Er der flere parter i en sag, skal parter, der ikke – eller ikke fuldt ud – får medhold, have en begrundelse for afgørelsen.

3.1. Begrundelsespligt for afgørelser

Begrundelsespligten efter forvaltningslovens § 22 gælder kun for afgørelser i forvaltningslovens forstand.

Overblik #4 om afgørelsesbegrebet

Procesledende beslutninger og andre dispositioner i forbindelse med tilrettelæggelsen af sagens behandling er derfor ikke omfattet af begrundelsespligten (medmindre der er adgang til særskilt at klage over dem).

Der er heller ikke begrundelsespligt efter forvaltningslovens § 22, hvis beslutningen har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed.

Det kan dog efter omstændighederne følge af god forvaltningsskik, at parten bør have en begrundelse for ekspeditioner, der har større betydning for parten. 

Begrundelse af beslutning om berostillelse

En statsadvokat behandlede en politiklagenævnssag, som var rejst på baggrund af nogle anmeldelser mod politipersonale, herunder anmeldelser om vold i forbindelse med en anholdelse. Under sagen traf statsadvokaten beslutning om at stille sagen i bero, indtil en straffesag mod anmelderne var afgjort.

Ombudsmanden udtalte, at statsadvokatens beslutning om at stille sagen i bero ikke havde karakter af en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Det var imidlertid ombudsmandens opfattelse, at det havde stemt bedst overens med god forvaltningsskik, hvis statsadvokaten havde begrundet sin beslutning over for sagens parter i overensstemmelse med principperne i forvaltningslovens §§ 22 og 24.

FOB 01.147

3.2. Fuldt ud medhold

Begrundelsespligten efter forvaltningslovens § 22 gælder ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver en part medhold.

De klare tilfælde, hvor en afgørelse skal begrundes, er afslag, forbud og påbud.

Om en afgørelse giver parten ”fuldt ud medhold”, kan undertiden være vanskeligt at afgøre. Er en ansøgning f.eks. imødekommet, men således, at der er knyttet vilkår til tilladelsen, må det konkret vurderes, om afgørelsen fuldt ud giver parten medhold.

Hvis vilkårene begrænser tilladelsen i forhold til det, der er ansøgt om, er der ikke givet fuldt ud medhold, og der skal derfor gives en begrundelse.

Hvis vilkårene derimod alene er af almindelig karakter og altid knyttet til sådanne tilladelser, eller hvis der i realiteten alene er tale om en vejledning om de betingelser, der i sådanne sager gælder efter loven, må afgørelsen normalt siges at give parten fuldt ud medhold.

Det forhold, at en ansøger tildeles en ydelse, er ikke i sig selv ensbetydende med, at ansøgeren har fået fuldt ud medhold. Men en ansøger vil generelt kunne anses for at have fået fuldt ud medhold, hvis ansøgeren har tilkendegivet at være indforstået med en ydelse på det tildelte niveau.

På områder, hvor det ikke kan konstateres, om parten får fuldt ud medhold, skal der gives begrundelse.

4 Begrundelse af mundtlige afgørelser

4.1. Kan afgørelsen meddeles mundtligt?

I de fleste tilfælde får parterne i en forvaltningssag skriftlig besked om sagens afgørelse. I nogle tilfælde følger det dog af sagens karakter eller af den praksis, der følges på det pågældende forvaltningsområde, at afgørelsen meddeles parten mundtligt.

Det kan f.eks. være tilfældet, når miljømyndighederne for at afværge væsentlig forurening mundtligt meddeler et påbud eller forbud, der skal følges straks, eller når politiet finder et køretøj i en sådan stand, at det er til fare for færdselssikkerheden, og nummerpladerne derfor straks må inddrages.

Der gælder ikke nogen almindelig regel om, at forvaltningsafgørelser skal meddeles skriftligt. Det følger dog af bl.a. god forvaltningsskik, at en mundtligt meddelt afgørelse, der er byrdefuld for adressaten, bør bekræftes skriftligt, og at særligt indgribende afgørelser efter omstændighederne bør meddeles skriftligt.

I FOB 2012-13 mente ombudsmanden, at det var meget kritisabelt, at et tavshedspålæg ikke blev meddelt skriftligt, og at der heller ikke i øvrigt blev sikret nogen form for dokumentation for pålæggets eksistens, indhold og rækkevidde. Efter ombudsmandens opfattelse var det under de omstændigheder særdeles tvivlsomt, om tavshedspålægget kunne håndhæves.

Derudover kan et krav om skriftlighed følge af særregler. Et eksempel på et krav om skriftlige afgørelser findes i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område. Det fremgår af lovens § 70, at Ankestyrelsens afgørelser skal være skriftlige og begrundede.

Det havde stemt bedst overens med god forvaltningsskik at meddele en afgørelse skriftligt

En kommune traf afgørelse om at ændre en 11-årig piges anbringelsessted, så hun skulle flytte fra sin plejefamilie til et andet anbringelsessted.

Ombudsmanden udtalte, at det i lyset af afgørelsens indgribende karakter havde været rigtigst og bedst stemmende med god forvaltningsskik, at afgørelsen var blevet meddelt skriftligt – eller at den i hvert fald meget hurtigt efter den mundtlige meddelelse var blevet bekræftet skriftligt og ledsaget af en begrundelse.

Behovet for en skriftlig afgørelse blev tydeliggjort fra det tidspunkt, hvor det måtte have stået kommunen klart, at det ikke ville være muligt at gennemføre afgørelsen om at ændre anbringelsesstedet over for pigen frivilligt, men at der i stedet skulle ske en tvangsmæssig fuldbyrdelse af afgørelsen.

FOB 2016-41

4.2. Efterfølgende skriftlig begrundelse

Den, der har fået en afgørelse meddelt mundtligt, kan forlange at få en skriftlig begrundelse for afgørelsen, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. Det fremgår af forvaltningslovens § 23, stk. 1.

Om begrundelsespligt for afgørelser, se afsnit 3.1 ovenfor. Om vurderingen af, om der er givet fuldt ud medhold, se afsnit 3.2 ovenfor.

En anmodning efter forvaltningslovens § 23, stk. 1, om en skriftlig begrundelse skal fremsættes over for myndigheden inden 14 dage efter, at parten har modtaget underretning om afgørelsen.

Hvis parten fremsætter anmodning om skriftlig begrundelse senere end 14 dage efter, at parten har modtaget mundtlig underretning om afgørelsen, vil det formentlig kun være sagligt at afslå anmodningen, hvis det ikke længere er muligt for myndigheden at rekonstruere begrundelsen med rimelig sikkerhed. Idet en myndighed, der meddeler en bebyrdende afgørelse mundtligt, bør gøre notater på sagen, som gør det muligt at udfærdige en skriftlig begrundelse, hvis parten beder om det, vil det normalt være muligt at rekonstruere begrundelsen.

En begæring om skriftlig begrundelse skal besvares snarest muligt. Hvis begæringen ikke er besvaret inden 14 dage efter, at den er modtaget af myndigheden, skal parten underrettes om grunden hertil samt om, hvornår myndigheden forventer at besvare begæringen. Det fremgår af forvaltningslovens § 23, stk. 2.

Reglerne om efterfølgende skriftlig begrundelse af afgørelser, der er meddelt mundtligt, medfører ikke, at afgørelsens retsvirkninger udsættes. Har en afgørelse retsvirkning fra det tidspunkt, den meddeles mundtligt til parten, ændres det ikke, selv om parten efterfølgende forlanger en skriftlig begrundelse for afgørelsen.

Hvis en part har anmodet om en skriftlig begrundelse, antages det i almindelighed, at klagefristen suspenderes, indtil myndigheden har givet parten en fyldestgørende skriftlig begrundelse. Det er dog formentlig en forudsætning, at parten har anmodet om begrundelsen inden 14 dage efter, at parten har modtaget underretning om afgørelsen.

Om konsekvenser af manglende eller mangelfuld begrundelse, se i øvrigt afsnit 12 nedenfor.

5 Generelt om begrundelsens indhold

5.1. Begrundelsen skal forklare

En begrundelse skal fremtræde som en forklaring på, hvorfor en afgørelse har fået det indhold, den har. Begrundelsen skal således være dækkende og korrekt.

De elementer, som skal indgå i en begrundelse, fremgår af forvaltningslovens § 24, stk. 1 og 2. Se afsnit 6-8 nedenfor.

Det er ikke muligt generelt at angive, hvor udførligt en myndighed bør udforme en begrundelse. Det må bero på en konkret vurdering, herunder på, hvor aktivt parten har medvirket i den forudgående sagsbehandling, og på sagens karakter i øvrigt. Se afsnit 9 nedenfor.

Hvis der i en begrundelse indgår ikke almindeligt forståelige fagudtryk, må de forklares, så en ikke-fagkyndig modtager må formodes at kunne forstå begrundelsen.

Afslag på aktindsigt i et dokument, som den aktindsigtssøgende få dage tidligere havde fået udleveret til gennemsyn, burde have været forklaret nærmere

Et folketingsmedlem var efter et valg kandidat til en ministerpost. Inden regeringen blev dannet, blev han indkaldt til et møde i Statsministeriet med deltagelse af blandt andre departementscheferne for Statsministeriet og Justitsministeriet. På mødet fik han vist et notat udarbejdet af Politiets Efterretningstjeneste, der indeholdt oplysninger, som ministerierne mente var til hinder for, at han kunne opnå sikkerhedsgodkendelse. Folketingsmedlemmet bad efterfølgende Justitsministeriet om aktindsigt i notatet, men det afslog ministeriet.

Ombudsmanden fandt, at Justitsministeriet i sin afgørelse i realiteten alene havde gengivet ordlyden af visse bestemmelser i offentlighedsloven. Det opfyldte ikke kravet om, at en begrundelse skal angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen, og at den skal fremtræde som en forklaring på, hvorfor afgørelsen har fået det indhold, den har. Navnlig i lyset af at folketingsmedlemmet få dage tidligere havde fået udleveret notatet til gennemsyn, burde han have fået en nærmere forklaring på, hvorfor han ikke kunne få udleveret en kopi af det samme dokument.

FOB 2012-13

5.2. Begrundelsen skal være dækkende

En begrundelse skal være dækkende, og den må ikke være misvisende eller være skrevet på en måde, der kan give anledning til misforståelser.

Begrundelsen for afslag på et arbejdslegat var ikke dækkende

En børnebogsforfatter fik afslag fra Statens Kunstråds Litteraturudvalg på en ansøgning om et arbejdslegat. Ombudsmanden fandt det meget beklageligt, at Litteraturudvalgets oprindelige afgørelse slet ikke indeholdt nogen angivelse af, hvilke hensyn der var blevet lagt vægt på. Af en efterfølgende uddybende begrundelse fremgik det, at der ved afgørelsen var lagt afgørende vægt på den indsendte teksts kvalitet. Efter ombudsmandens opfattelse var heller ikke denne begrundelse tilstrækkelig. Det burde således nærmere være fremgået af begrundelsen, hvilke yderligere kriterier Litteraturudvalget havde lagt vægt på ved vurderingen af den litterære kvalitet. På den måde ville begrundelsen have givet en bedre forklaring på, hvorfor sagen fik det givne udfald, og derved også have levet op til kravene i forvaltningslovens § 24.

Ombudsmanden bemærkede, at hensynet til at skåne en ansøger ikke som sådan kan begrunde en fravigelse af begrundelseskravet i forvaltningslovens § 24.

 

FOB 2012-18

En begrundelse for et afslag på aktindsigt kunne efterlade en urigtig opfattelse hos den aktindsigtssøgende

En journalist anmodede Udenrigsministeriet om aktindsigt i bl.a. sms-beskeder udvekslet mellem en tidligere udviklingsminister og en tidligere formand for en international organisation. Ministeriet afslog anmodningen om aktindsigt, med henvisning til at ministeriet ikke havde identificeret dokumenter, som var omfattet af anmodningen.

Ministeriet oplyste i den forbindelse ikke, at der faktisk forelå en sms-korrespondance, og at ministeriet havde gennemgået denne korrespondance, men vurderet, at sms-beskederne i korrespondancen ikke var omfattet af offentlighedslovens dokumentbegreb og derfor ikke undergivet aktindsigt.

Da journalisten specifikt havde anmodet om aktindsigt i bl.a. sms-beskeder, skulle ministeriet efter ombudsmandens opfattelse have oplyst ham om, at der faktisk forelå en sms-korrespondance, men at ministeriet havde vurderet, at korrespondancen ikke var omfattet af offentlighedslovens dokumentbegreb. Udenrigsministeriets begrundelse kunne efterlade den – urigtige – opfattelse hos journalisten, at der slet ikke forelå en sms-korrespondance. En sådan urigtig opfattelse kunne bl.a. tænkes at påvirke journalistens interesse i at påklage ministeriets afgørelse.

FOB 2015-30 

5.3. Begrundelsen skal være korrekt

Begrundelsen skal være korrekt i den forstand, at den skal være et sandt udtryk for de forhold og overvejelser, der reelt har ført myndigheden frem til den trufne afgørelse. Hvis myndigheden har truffet afgørelsen på grundlag af en forkert opfattelse af faktiske eller retlige forhold, vil det således komme til udtryk i begrundelsen for afgørelsen.

Begrundelsen skal angive alle de hensyn, som myndigheden reelt har lagt vægt på, og myndigheden må ikke i begrundelsen fremhæve omstændigheder, som reelt ikke er tillagt betydning.

Begrundelsen for at afslå akkreditering af en journalist var tilsyneladende subjektivt korrekt, men udtryk for en urigtig retsanvendelse

En journalist havde forud for et sydkoreansk statsbesøg ansøgt om akkreditering hos International Press Centre (IPC), som afslog ansøgningen. Begrundelsen var, at PET ikke fandt det sikkerhedsmæssigt forsvarligt at akkreditere journalisten.

Ombudsmanden fandt, at IPC var omfattet af hans kompetence, og der ud fra det oplyste i sagen ikke havde været tilstrækkeligt grundlag for at afslå akkreditering af journalisten.

IPC’s begrundelse var tilsyneladende subjektivt korrekt og dermed i overensstemmelse med forvaltningslovens § 24, idet begrundelsen gav en forklaring på, hvad IPC rent faktisk havde lagt vægt på ved sin afgørelse. Begrundelsen var derimod ikke objektivt korrekt, idet den var udtryk for en urigtig retsanvendelse fra IPC’s side.

FOB 2013-20

6 Henvisning til retsregler

En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, som afgørelsen er truffet i henhold til. Det følger af forvaltningslovens § 24, stk. 1.

I mange tilfælde vil en simpel henvisning til de anvendte lovregler eller administrativt fastsatte bestemmelser være tilstrækkelig til at opfylde kravet. Se dog afsnit 6.3 nedenfor.

6.1. Identifikation af retsregler

Henvisningen til de anvendte retsregler skal være klar og specifik. Det vil sige, at henvisningen skal omtale retsreglerne, så de uden videre kan identificeres af parten.

Når parten uden videre kan finde frem til de anvendte retsregler, får parten i nogle situationer bedre mulighed for at vurdere, om afgørelsen er korrekt og i overensstemmelse med de anvendte regler. Det giver også parten et bedre grundlag for at tage stilling til, om der skal klages over afgørelsen, og i givet fald med hvilken argumentation.

Det kan være nok at identificere retsforskriften ved et entydigt, almindeligt kaldenavn, hvis myndigheden er sikker på, at parten i forvejen kender retsforskriften, og hvis der samtidig ikke – på grund af ændringer i retsforskriften – kan være tvivl om, hvilken udgave af retsforskriften der er anvendt.

Når disse betingelser ikke er opfyldt, skal retsforskriften identificeres mere præcist. Hvis en relevant lovbestemmelse er ændret efter vedtagelsen af hovedloven, skal der også henvises til de relevante ændringslove. Se fakta om henvisning til retsregler nederst i dette overblik.

Uanset den relevante retsforskrifts betegnelse skal afgørelsen indeholde en præcis henvisning til den anvendte bestemmelses paragraf, stykke, nummer, litra, led osv.

Det er ikke noget krav, at de relevante retsregler citeres. Men ofte vil det være hensynsfuldt over for borgeren at gøre det. Reglerne kan eventuelt citeres i et bilag til afgørelsen. I så fald må det dog ske på en sådan måde, at borgeren uden besvær kan identificere den eller de regler, som er af betydning i den pågældende sag.

I sager, hvor der gives helt eller delvist afslag på aktindsigt, indebærer begrundelseskravet bl.a., at det skal fremgå af afgørelsen, efter hvilken bestemmelse i offentlighedsloven de enkelte dokumenter/oplysninger er undtaget. Det kan f.eks. ske ved, at myndigheden på de aktlister, som er udleveret i forbindelse med aktindsigten, ud for hvert dokument angiver den eller de relevante undtagelsesbestemmelser.

Det vil ikke være i overensstemmelse med begrundelseskravet blot mere generelt at anføre, at en række dokumenter/oplysninger er undtaget efter forskellige bestemmelser i offentlighedsloven, hvis det ikke specifikt for det enkelte dokument fremgår, med hvilken hjemmel dokumentet eller en del af dokumentet er tilbageholdt. 

Delvist afslag på aktindsigt var ikke tilstrækkeligt begrundet

En journalist anmodede Beskæftigelsesministeriet om aktindsigt i oplysninger om udbetaling af sociale ydelser til personer, der var udrejst til Syrien.

Det var ombudsmandens opfattelse, at ministeriets begrundelse for afgørelsen langtfra levede op til de krav, der følger af forvaltningslovens § 24 og praksis på området: Det fremgik ingen steder – hverken af selve afgørelsen eller den medfølgende aktliste – hvilke dokumenter der var undtaget fra aktindsigt, og efter hvilke bestemmelser i offentlighedsloven de enkelte dokumenter var tilbageholdt.

FOB 2015-26

6.2. Uskrevne regler

Hvis en afgørelse er truffet på grundlag af uskrevne regler, indebærer kravet om henvisning til retsregler, at begrundelsen skal indeholde en kort gengivelse af indholdet af det uskrevne retsgrundlag, således som myndigheden forstår og anvender det. Eksempler på uskrevne regler er ledelsesretten, culpareglen, kommunalfuldmagten og principperne om offentligt ansattes ytringsfrihed.

Begrundelse for afskedigelse burde have indeholdt forklaring af indholdet af ledelsesretten

En adjunkt blev afskediget fra sin stilling på en handels- og ingeniørhøjskole. Skolens afgørelse om afsked blev truffet i henhold til ledelsesretten.

Ombudsmanden fandt, at skolen burde have henvist til ledelsesretten og forklaret indholdet heraf i sin begrundelse for afgørelsen.

FOB 03.552 

6.3. Fortolkning af retsregler

Hvis afgørelsen beror på en fortolkning af de anvendte bestemmelser, må der redegøres for fortolkningen, men en egentlig argumentation for fortolkningen vil i almindelighed ikke være nødvendig.

I særlige tilfælde vil det kunne være tilstrækkeligt at henvise til en foreliggende praksis, hvis en nærmere redegørelse for praksis er offentligt tilgængelig, eller hvis den foreliggende praksis må anses for helt almindeligt kendt.

Det kan f.eks. være tilfældet, hvor der i et cirkulære eller en vejledning nærmere er redegjort for myndighedens praksis, således som det er gjort i eksempelvis SKATs juridiske vejledning.

7 Angivelse af hovedhensyn bag skønsudøvelse

I det omfang afgørelsen beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Det følger af forvaltningslovens § 24, stk. 1. Det er ikke tilstrækkeligt at skrive, at afgørelsen er truffet på grundlag af et samlet skøn.

Manglende angivelse af hovedhensyn bag afslag på kunstig befrugtning

Et par, der begge var spastisk lammede og kørestolsbrugere, havde af en overlæge på en fertilitetsklinik fået afslag på behandling med kunstig befrugtning, under henvisning til at der var begrundet tvivl om parrets evne til at drage nødvendig omsorg for et barn efter fødslen. Ankestyrelsen mente ikke, at der var grundlag for at fravige vurderingen af parrets egnethed som forældre, og fastholdt derfor afslaget. Under sagens behandling hos ombudsmanden uddybede Ankestyrelsen den begrundelse, som styrelsen oprindelig gav parterne.

Ankestyrelsen henviste i sin oprindelige begrundelse alene til, at styrelsen ikke fandt grundlag for at fravige den vurdering af forældreegnethed, som overlægen havde foretaget. Men overlægen havde ikke i sin afgørelse angivet, hvilke hensyn der var lagt vægt på i forbindelse med afslaget.

Navnlig henset til at afgørelsen skulle træffes ud fra en afvejning af det behandlingssøgende pars interesser over for andre relevante interesser, herunder barnets tarv, fandt ombudsmanden, at Ankestyrelsens oprindelige begrundelse burde have indeholdt en nærmere angivelse af de hovedhensyn, som var indgået i styrelsens afvejning, og som havde været bestemmende for afgørelsen.

FOB 2012-17

Hvis der ligger en bestemt praksis til grund for en myndigheds skønsudøvelse, og afgørelsen falder i tråd med den praksis, vil det være tilstrækkeligt, at myndigheden beskriver praksis, dvs. dens indhold og grundlag. Hvis der allerede findes en offentligt tilgængelig beskrivelse, kan det i særlige tilfælde være tilstrækkeligt at henvise til den. Se afsnit 6.3 ovenfor.

I visse afgørelsestyper, f.eks. ved besættelse af stillinger i den offentlige forvaltning, vil det efter omstændighederne være vanskeligt at meddele en mere indgående begrundelse til det ofte store antal ansøgere, der får afslag. Det er i sådanne sager antaget, at man i almindelighed kan nøjes med i standardiseret form at beskrive de hovedhensyn, som er blevet tillagt vægt, og i nødvendigt omfang de faktiske omstændigheder, uden i det enkelte tilfælde at gå nærmere ind på skønsafvejningen.

8 Redegørelse for faktiske omstændigheder

Begrundelsen skal om nødvendigt indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen. Det følger af forvaltningslovens § 24, stk. 2.

Behovet for en redegørelse for sagens faktum må bl.a. vurderes på baggrund af, i hvilket omfang parten har medvirket i sagens behandling (særligt ved partshøring og partsaktindsigt), og om sagens faktum i øvrigt er velkendt for parten eller ej. Herudover må kompleksiteten af sagens faktum også indgå i vurderingen, ligesom det har betydning, om faktum er omtvistet eller ej.

Hvis faktum er omstridt, bør begrundelsen oplyse, at sagens faktiske omstændigheder er omtvistede, angive de modstridende versioner og anføre, hvilket faktum myndigheden bevismæssigt lægger til grund i forbindelse med afgørelsen. 

En begrundelse for besøgsrestriktioner på et plejehjem manglede en redegørelse for sagens faktiske omstændigheder

En borger boede på et kommunalt plejehjem. Af hensyn til plejehjemspersonalets arbejdsmiljø besluttede kommunen, at denne plejehjemsbeboers familie kun måtte besøge ham tre timer om dagen.

Ombudsmanden fandt, at kommunens beslutning havde karakter af en afgørelse i forvaltningslovens forstand, og at kommunens begrundelse for besøgsrestriktionen derfor skulle opfylde kravene i forvaltningslovens § 24.

Kommunens begrundelse indeholdt ikke en redegørelse for, hvad der var foregået, når familien var i kontakt med personalet på plejehjemmet, som var af en sådan karakter, at der var grundlag for at indskrænke familiens besøg hos plejehjemsbeboeren.

Ombudsmanden udtalte, at kommunens begrundelse bl.a. burde have indeholdt en redegørelse for de oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, som var tillagt væsentlig betydning for afgørelsen. Redegørelsen kunne eventuelt have indeholdt eller være ledsaget af eksempler på konkrete episoder, hvor der opstod konflikt mellem familien og personalet.

Ombudsmanden fandt således, at kommunens begrundelse var klart utilstrækkelig.

FOB 2010 20-7

Hvis myndigheden ved sin afgørelse tilsidesætter sagkyndige udtalelser eller støtter sin afgørelse på bestemte af flere modstridende udtalelser, bør det i almindelighed angives, på hvilket grundlag den sagkyndige erklæring er tilsidesat, eller hvilke sagkyndige udtalelser der er lagt til grund for afgørelsen.

Der skulle i begrundelsen være taget stilling til, hvorfor den ene af to divergerende speciallægeerklæringer ikke blev tillagt afgørende betydning

En kommune og et beskæftigelsesankenævn havde givet en borger afslag på førtidspension. Ved ankenævnet indgik der i sagen to speciallægeerklæringer. Der var stor divergens mellem den erklæring, som ankenævnet i sin afgørelse lagde vægt på, og den erklæring, som ankenævnet ikke lagde vægt på. Den sidstnævnte erklæring kunne tale for et andet resultat i sagen end det, som ankenævnet nåede frem til i sin afgørelse. Borgeren havde over for ankenævnet anført, at det efter hans opfattelse var denne erklæring, der måtte tillægges afgørende betydning.

Ombudsmanden fandt, at beskæftigelsesankenævnet i sin begrundelse for afslaget burde have taget stilling til betydningen af den pågældende erklæring, herunder redegjort for, hvorfor den ikke blev tillagt afgørende betydning.

FOB 2011 1-2

9 Omstændigheder, der skærper begrundelsespligten

9.1. Partsanbringender

En begrundelse skal i en vis udstrækning tage stilling til partsanbringender. Det gælder ikke kun, når partens anbringender angår kriterier, som myndigheden selv har inddraget i afgørelsen – det gælder også andre partsanbringender, som ikke umiddelbart kan afvises som uvæsentlige eller irrelevante for afgørelsen.

For så vidt angår anbringender, som af myndigheden anses for uvæsentlige eller irrelevante, men som parten selv lægger stor vægt på, vil det efter omstændighederne være rigtigst udtrykkeligt i begrundelsen kortfattet at angive, at de pågældende anbringender ikke er tillagt betydning. Så kan parten konstatere, at myndigheden har været opmærksom på dem.

Myndigheden har dog ikke pligt til at tage stilling til alle partens anbringender eller synspunkter. Ved vurderingen af, om et anbringende skal nævnes i begrundelsen, skal der bl.a. tages hensyn til, hvor indgribende afgørelsen er for parten.

Skatteankestyrelsen burde have forholdt sig til et selskabs anbringender

Et revisionsselskab klagede til Skatteankestyrelsen over en afgørelse om omkostningsgodtgørelse, som var truffet af SKAT. Skatteankestyrelsen afviste klagen, med henvisning til at selskabet ikke var klageberettiget, fordi det ikke kunne anses for at være part i forhold til SKATs afgørelse.

Ombudsmanden udtalte bl.a., at en begrundelse i en vis udstrækning skal forholde sig til anbringender, som parten har gjort gældende, og som ikke umiddelbart kan afvises som uvæsentlige eller irrelevante. På den baggrund fandt ombudsmanden, at Skatteankestyrelsen i relevant omfang burde have forholdt sig til selskabets anbringender om, hvorfor det skulle tillægges partsstatus.

FOB 2015-61

9.2. Tilsidesættelse af sagkyndig udtalelse, særlig forventning hos parten mv.

Selv om en begrundelse for så vidt opfylder kravene i forvaltningslovens § 24, stk. 1 og 2, vil det ikke i alle tilfælde være ensbetydende med, at begrundelsen også er tilstrækkelig, dvs. fremtræder som en fyldestgørende forklaring på, hvorfor afgørelsen fik det resultat, den gjorde.

Derfor skærpes begrundelseskravet som udgangspunkt i tilfælde, hvor en myndighed tilsidesætter en sagkyndig udtalelse eller ændrer en tidligere afgørelse til ugunst for parten. Det samme gælder i tilfælde, hvor parten ud fra sagens omstændigheder må have en særlig forventning om en bestemt retsstilling. 

Myndigheder gav ikke en fyldestgørende begrundelse for en ændret vurdering af, om en borger havde en varigt nedsat funktionsevne

En borger havde igennem 2½ år modtaget merudgiftsydelse efter servicelovens § 100, som omfatter personer med varigt nedsat funktionsevne. Da kommunen genvurderede borgerens merudgiftsbevilling, ændrede den vurderingen af, om hun var omfattet af personkredsen i servicelovens § 100. Det betød, at hun ikke længere var berettiget til merudgiftsydelse. Borgeren klagede til det sociale nævn, som var enig med kommunen i, at hun ikke var omfattet af den personkreds, der kunne få dækket sine merudgifter.

Myndighedernes afgørelser indeholdt udelukkende en begrundelse for, hvorfor borgeren ikke opfyldte betingelserne for at være omfattet af personkredsen i servicelovens § 100. Myndighederne forholdt sig derimod ikke til det forhold, at hun i 2½ år var blevet anset for omfattet af personkredsen, og de gav hende ikke en forklaring på, hvorfor de – i modsætning til tidligere – nu vurderede, at hun ikke var det.

Ombudsmanden fandt, at borgere, som tidligere var blevet anset for omfattet af personkredsen i servicelovens § 100, men som i forbindelse med en genvurdering af deres merudgiftsbevillinger ikke længere ansås for at være det, havde krav på en mere uddybende begrundelse end borgere, som ikke tidligere var blevet anset for omfattet af personkredsen, og som nu fik afslag på en ansøgning om merudgiftsydelse.

FOB 2011 16-1

10 Mere om begrundelsens indhold

10.1. Standardbegrundelser

Anvendelse af standardbegrundelser er ikke i strid med forvaltningslovens § 24, men kravene i bestemmelsen gælder også for standardbegrundelser.

Overblik #12 om partsrettigheder og offentlige IT-systemer – afsnit 8 om begrundelse 

Det var beklageligt, at en kommune havde anvendt en forkert standardbegrundelse

En kommune traf afgørelse om, at en borger skulle tilbagebetale en række ydelser. Ombudsmanden lagde til grund, at en del af kommunens begrundelse i sagen var en standardtekst, der ved en fejl var blevet indsat i begrundelsen.

Ombudsmanden bemærkede, at der naturligvis ikke er noget i vejen for at arbejde med standardbegrundelser inden for et givent område. Så længe begrundelserne i øvrigt er korrekte og lever op til de almindelige begrundelseskrav, vil det være både naturligt og hensigtsmæssigt. Men det var beklageligt, at kommunen havde brugt en forkert standardbegrundelse, da fejlen kunne give det indtryk, at sagen ikke var blevet tilstrækkeligt undersøgt af kommunen.

FOB 2013-4

10.2. Allerede fordi-begrundelser

Myndighederne kan i deres begrundelser efter omstændighederne nøjes med at angive, at en afgørelse er truffet, ”allerede fordi” én nødvendig betingelse ikke er opfyldt. Det vil sige, at der i begrundelsen ikke tages stilling til eventuelle øvrige betingelser.

Ansøgning om fri proces kunne afslås med en ”allerede fordi-begrundelse”

En borger ansøgte om fri proces til at føre en sag om et skattetillæg på 3.000 kr. Statsamtet afslog ansøgningen udelukkende med henvisning til kravets størrelse. Civilstyrelsen stadfæstede senere statsamtets afgørelse.

Ombudsmanden udtalte, at myndighederne i deres begrundelse for afslag på fri proces efter omstændighederne kunne nøjes med at angive, at afslaget blev givet, ”allerede fordi” én nødvendig betingelse ikke var opfyldt, uden at skulle tage udtrykkelig stilling til de øvrige betingelser.

FOB 05.215

10.3. Klageinstansers begrundelser

I afgørelser truffet af en administrativ klageinstans kan en begrundelse efter omstændighederne bestå i en henvisning til den begrundelse, der er meddelt af førsteinstansen. Det forudsætter dog naturligvis, at førsteinstansens begrundelse er fyldestgørende.

Hvis der er mangler ved førsteinstansens begrundelse, kan de ofte repareres af klageinstansen.

10.4. Kollegiale organers begrundelser

Der er ikke i forvaltningsloven fastsat særlige regler om begrundelse af afgørelser, der træffes af kollegiale organer. Disse afgørelser skal derfor begrundes efter de almindelige regler i §§ 22-24.

Der er heller ikke fastsat nærmere regler om, på hvilken måde det enkelte kollektive organ skal tilvejebringe begrundelsen for en afgørelse. Fremgangsmåden må således fastlægges inden for de processuelle rammer, der gælder for det pågældende organ.

Det følger ikke af forvaltningsloven, at indholdet af en begrundelse for en afgørelse, der er truffet af et kollektivt organ, skal have været gjort til genstand for afstemning. Efter omstændighederne kan det dog på grund af uenighed i det kollektive organ være nødvendigt at stemme om indholdet af begrundelsen.

Det er desuden ikke efter forvaltningsloven et krav, at det skal fremgå af begrundelsen for en afgørelse fra et kollegialt organ, om afgørelsen er truffet enstemmigt eller med et bestemt flertal. Der er således heller ikke noget krav om, at der skal gives begrundelse for et mindretals opfattelse i sagen. På den anden side udelukker forvaltningsloven ikke, at der redegøres for disse forhold, hvis myndigheden finder det hensigtsmæssigt.

10.5. Forholdet til reglerne om partsaktindsigt

Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang oplysninger kan undtages fra partsaktindsigt. Det følger af forvaltningslovens § 24, stk. 3.

Den, der er part i en sag, kan således ikke ved at anmode om en begrundelse forlange at blive gjort bekendt med oplysninger mv., som ville være omfattet af undtagelsesbestemmelserne i forvaltningslovens §§ 15-15 b, hvis parten i stedet havde fremsat begæring om aktindsigt.

11 Typiske fejl

Den, der er part i en sag, skal have en fyldestgørende forklaring på, hvorfor en konkret afgørelse har fået netop det indhold, den har. Kravet om begrundelse giver en øget garanti for, at afgørelsen er rigtig, og at grundlaget for afgørelsen er sagligt og fyldestgørende.

Eksempler på typiske fejl i forbindelse med begrundelse:

  • Myndigheden overser, at der er tale om en afgørelse i forvaltningslovens forstand, og at lovens regler om begrundelse derfor skal overholdes. Se afsnit 3 og 4.
  • Begrundelsen giver ikke i tilstrækkeligt omfang en forklaring på, hvorfor afgørelsen har fået et bestemt indhold. Se afsnit 5.
  • Begrundelsen indeholder ikke en fyldestgørende henvisning til de retsregler, som afgørelsen er truffet i henhold til. Se afsnit 6.
  • Begrundelsen for en afgørelse, der beror på et administrativt skøn, angiver ikke de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Se afsnit 7.
  • Begrundelsen indeholder ikke en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen, selv om de faktiske omstændigheder er omtvistede i sagen. Se afsnit 8.

12 Konsekvenser af manglende eller mangelfuld begrundelse

Kravet om begrundelse tvinger myndighederne til at være grundige ved de undersøgelser og overvejelser, som foretages, før myndigheden træffer afgørelse. Begrundelseskravet giver dermed en øget garanti for, at en afgørelse er rigtig.

En manglende eller mangelfuld begrundelse for en afgørelse kan også betyde, at borgeren har svært ved at forstå og acceptere afgørelsen. Borgeren har så heller ikke et fyldestgørende grundlag for at tage stilling til, om afgørelsen skal påklages eller indbringes for domstolene eller Folketingets Ombudsmand.

Når overordnede administrative myndigheders begrundelser er mangelfulde, kan de desuden kun i begrænset omfang tjene som vejledning for underordnede myndigheder om den praksis, der bør følges på det pågældende område.

I sager, hvor afgørelsen efter forvaltningslovens § 22 skal være ledsaget af en begrundelse, kan en afgørelse efter omstændighederne blive ugyldig, hvis begrundelsen helt mangler eller på afgørende punkter er ufyldestgørende.

Derimod vil en ufyldestgørende efterfølgende begrundelse efter § 23 ikke kunne påvirke afgørelsens gyldighed.

Mangelfuld begrundelse i sag om advokatsalær førte til ugyldighed

Advokatnævnet traf afgørelse om at nedsætte en advokats salær. Afgørelsen var alene begrundet med en henvisning til ”karakteren af det udførte arbejde”.

Østre Landsret fandt, at begrundelsen ikke på fyldestgørende måde oplyste om, hvilke hovedhensyn der var tillagt vægt ved afgørelsen. Begrundelsen opfyldte herefter hverken kravene i forvaltningslovens § 24 eller kravene i § 19 i bekendtgørelsen om Advokatnævnets virksomhed.

Landsretten henviste til, at den mangelfulde begrundelse kunne have haft indflydelse på sagens udfald. På den baggrund kendte landsretten afgørelsen ugyldig.

Ugeskrift for Retsvæsen - U 1999.2125 Ø 

Mangelfuld begrundelse førte ikke til annullation i en sag om etablering af et tag

En kommune afslog at give en borger tilladelse til at etablere et sortglaseret tegltag. Det var efter lokalplanen overladt til kommunens skøn under hensyntagen til lokalplanens formål at vurdere, om der skulle gives tilladelse. Kommunens begrundelse angav imidlertid ikke som foreskrevet i forvaltningslovens § 24 alle de hovedhensyn, der havde været bestemmende for skønsudøvelsen.

Højesteret lagde til grund, at kommunen var bekendt med, hvordan taget på ejendommen var udformet, og at afgørelsen var baseret på en samlet helhedsvurdering, hvori indgik en række nærmere bestemte kriterier. Højesteret udtalte, at disse kriterier måtte anses for saglige i lyset af lokalplanens formål, og lagde til grund, at usaglige hensyn ikke var indgået i kommunens udøvelse af skønnet.

Under disse omstændigheder fastslog Højesteret, at den mangelfulde begrundelse ikke kunne føre til, at afgørelsen skulle annulleres.

Ugeskrift for Retsvæsen - U 2012.3640 H

I tilfælde, hvor en begrundelsesmangel ikke fører til ugyldighed, kan der blive tale om forlængelse af en eventuel klagefrist, indtil parten har fået en begrundelse, som opfylder kravene i § 24.

Klagefrister suspenderes ved temmelig alvorlige begrundelsesmangler

En kommune traf afgørelse vedrørende en borgers ansøgning om folkepension. Borgeren klagede over afgørelsen til det sociale nævn, som afviste at behandle klagen med den begrundelse, at klagefristen var overskredet.

Ombudsmanden udtalte, at begrundelsesmangler kan suspendere en klagefrist, men at der efter praksis skal foreligge temmelig alvorlige begrundelsesmangler, før der kan blive tale om suspension. I borgerens sag var der givet skriftlig begrundelse for afgørelsen, og begrundelsen var mere omfattende end blot en henvisning til den relevante retsregel. På den baggrund mente ombudsmanden ikke, at der var grundlag for at suspendere klagefristen.

FOB 2010 14-2

Væsentlige pointer

  • En afgørelse, der meddeles skriftligt, skal være ledsaget af en begrundelse. Hvis afgørelsen er meddelt mundtligt, kan parten forlange at få en skriftlig begrundelse. Den, der har fået fuldt ud medhold, har dog ikke krav på en begrundelse efter forvaltningslovens regler. Se afsnit 3 og 4.

  • Begrundelsen skal fremtræde som en forklaring på, hvorfor afgørelsen har fået det indhold, den har. Se afsnit 5.1.

  • Begrundelsen skal være dækkende og korrekt. Se afsnit 5.2 og 5.3.

  • Begrundelsen skal indeholde en henvisning til de retsregler, som afgørelsen er truffet i henhold til. Se afsnit 6.

  • I det omfang afgørelsen beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Se afsnit 7.

  • Begrundelsen skal om nødvendigt indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen. Se afsnit 8.

  • Begrundelsen skal i en vis udstrækning tage stilling til partsanbringender. Se afsnit 9.1.

  • Begrundelseskravet skærpes, når en part ud fra sagens omstændigheder må have en særlig forventning om en bestemt retsstilling. Se afsnit 9.2.

Fakta om henvisning til retsregler

En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, som afgørelsen er truffet i henhold til. Det følger af forvaltningslovens § 24, stk. 1.

Henvisningen til de anvendte retsregler skal være klar og specifik. Det vil sige, at henvisningen skal omtale retsreglerne, så de uden videre kan identificeres af parten.

Når parten uden videre kan finde frem til de anvendte retsregler, får parten bedre mulighed for at vurdere, om afgørelsen er korrekt og i overensstemmelse med de anvendte regler. Det giver også parten et bedre grundlag for at tage stilling til, om der skal klages over afgørelsen, og i givet fald med hvilken argumentation.

Det kan være nok at identificere retsforskriften ved et entydigt, almindeligt kaldenavn, hvis myndigheden er sikker på, at parten i forvejen kender retsforskriften, og hvis der samtidig ikke – på grund af ændringer i retsforskriften – kan være tvivl om, hvilken udgave af retsforskriften der er anvendt. Eksempelvis vil kaldenavnet ”offentlighedsloven” efter omstændighederne kunne være tilstrækkeligt.

Når disse betingelser ikke er opfyldt, skal retsforskriften identificeres mere præcist:

Love og bekendtgørelser, der er optaget i Lovtidende
Der henvises til nummer, dato og titel i Lovtidende.

EU-retsakter, der er optaget i EU-Tidende
Der henvises til nummer, dato og titel i EU-Tidende.

Den relevante lovbestemmelse er ændret efter vedtagelsen af hovedloven
Det er for upræcist at henvise til ”lov nr. … af … med senere ændringer”. Omvendt kan det være vildledende at henvise til ”lov nr. … af … med senere ændringer”, hvis den relevante lovbestemmelse ikke er ændret siden hovedloven.

Når hovedloven er ændret, bør henvisning derfor ske efter retningslinjerne nedenfor:

  • Hvis den eller de relevante bestemmelser ikke er ændret siden hovedloven, kan myndigheden nøjes med at henvise til hovedloven. Er der lavet én eller flere lovbekendtgørelser, bør myndigheden dog henvise til den seneste lovbekendtgørelse.

  • Hvis den eller de relevante bestemmelser er ændret siden hovedloven, kan myndigheden henvise til hovedloven og den eller de relevante ændringslove. Er der lavet en eller flere lovbekendtgørelser, bør myndigheden dog henvise til den seneste lovbekendtgørelse og den eller de relevante ændringslove, som er nyere end lovbekendtgørelsen.

Uanset den relevante retsforskrifts betegnelse skal afgørelsen indeholde en præcis henvisning til den anvendte bestemmelses paragraf, stykke, nummer, litra, led osv.

Det er ikke noget krav, at de relevante retsregler citeres. Men ofte vil det være hensynsfuldt over for borgeren at gøre det. Reglerne kan eventuelt citeres i et bilag til afgørelsen. I så fald må det dog ske på en sådan måde, at borgeren uden besvær kan identificere den eller de regler, som har betydning i sagen.

Baggrund

Dette overblik bygger på forvaltningsloven med tilhørende forarbejder og administrative forskrifter, herunder betænkning nr. 657/1972 om begrundelse af forvaltningsafgørelser og administrativ rekurs m.v., s. 13 ff., relevant retspraksis og ombudsmandspraksis samt den generelle forvaltningsretlige litteratur, herunder navnlig Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2013), s. 591 ff., Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 551 ff., Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret – Sagsbehandling, 7. udgave (2014), s. 302 ff., og Steen Rønsholdt, Forvaltningsret, 4. udgave (2014), s. 127 ff.