(Oprindeligt trykt i Folketingets Ombudsmands beretning 1995, s. 655 ff.)

Af Kristian Hvidt
Protokolsekretær, Christiansborg

Danmark har nu haft en ombudsmand i 40 år. For os er den institution en helt fastgroet og naturlig del af det danske folkestyre. Skiftende ombudsmænd har forstået at gøre embedet bekendt i befolkningen og skabe respekt om institutionen.

Men det var ret usikkert, hvad det egentlig skulle omfatte, da den nyudnævnte Stephan Hurwitz den l. april 1955 indtog sin plads i et beskedent kontor i Mellemetagen på Christiansborg. Loven om Folketingets ombudsmand fra året før var formuleret sådan, at den overlod vide rammer til embedets første besidder. Hurwitz nåede dog knap at støve skrivebordet af og tænke på en strategi, før det væltede ind med sager, 100 indkom allerede den første måned, 600 klager inden resten af året var gået.

Det store antal klager kom vist bag på de fleste af de beslutningstagere, der havde været med til at søsætte det nye embede. De private klager kom hurtigt til at udfylde rammerne for ombudsmandens kapacitet. Men var det denne I virksomhed, politikerne havde ønsket dækket r først og fremmest? Det handler denne artikel om.

1. Tanken om en sådan kontrolinstitution under Folketinget havde rumsteret i den offentlige debat i ganske mange år, før loven om Folketingets ombudsmand blev vedtaget den 11. juni 1954. Det fornemme folkestyre, der indførtes i

1849, var i de følgende årtier blevet beskåret på mange måder - det gamle landaristokrati allierede sig med embedsmænd og handelsmænd for at forhindre det store flertal af bønder og arbejdere i at komme til magten. Trods sporskiftet i 1901 fortsatte centralforvaltningen i den gamle enevældige opfattelse af samfundsstrukturen, og afstanden mellem de styrende og de styrede blev derfor snarere bredere end smallere trods grundlovens frihedsgarantier. Befolkningens indignation over dette var det brændsel, der fik socialisme og radikalisme til at flamme op i politik. Højdepunktet nåedes omkring Påskekrisen i 1920. Den handlede om meget andet end kongens ret til at afskedige ministre. Der lå i den voldsomme reaktion fra arbejderside også en protest mod det formynderiske styre, der var opstået som følge af det stærkt voksende bureaukrati under første Verdenskrig. Politikere blev opmærksomme på, at den demokratiske indflydelse på lovgivningen i virkeligheden var minimal, lovforslagene blev skrevet i ministerierne, som også kunne affeje alle klager uden politiske følgevirkninger.

I den store forvaltningskommission af 1923, der skulle skære ned på krigstidens forvaltning, begyndte ideerne omkring en offentlig kontrol med centralforvaltningen derfor at dukke op: nedsættelse af et lovråd, offentlighed i forvaltningen, krav om motivering på afslag og andre foranstaltninger i samme retning, der som bekendt siden har trukket sig klare spor i årtierne efter anden Verdenskrig. Tankegangen var i sidste instans, at når politikerne fik stadig mindre mulighed for at styre lovgivningen i det moderne samfund, måtte Rigsdagens kontrollerende myndighed med forvaltningen i stedet forstærkes.

Det var i denne sammenhæng, at ideen om oprettelse af en uvildig instans midt mellem den udøvende og den lovgivende magt, begyndte at dukke op i trediverne. I sin første spæde form finder man konturerne af en ombudsmand i det forslag til revision af grundloven, som statsminister Stauning og den konservative Christmas Møller fandt sammen om fra 1936.

I lovforslaget, der blev formuleret i en særlig forfatningskommission, lyder § 67 :

" Efter hvert almindeligt Rigsdagsvalg, dog ikke Opløsningsvalg i Anledning af Grundlovs ændringer, vælger Rigsdagen inden en Maaned efter sin Sammentræden en juridisk Sekretær, der henhører under Rigsdagens Præsidium. Sekretæren skal for Rigsdagen behandle de til denne indgivne Andragender. Det paahviler ham dernæst at holde sig underrettet om Sager, der behandles af Domstolene, og som kan antages at være af Interesse for Rigsdagen.

Han afgiver inden hver Rigsdagssamlings afslutning en Beretning til Rigsdagen om de Erfaringer, han har indvundet.

Præsidiets juridiske Sekretær kan ikke være Medlem af Rigsdagen. Hans Løn, Beføjelser og Arbejdsomraade bliver at bestemme ved Lov."

Det er lidt svært at genkende den senere ombudsmandsordning i dette forslag. Betegnelsen ombudsmand er ikke brugt, selvom det svenske forbillede allerede dengang var velkendt i Danmark. Forslaget synes at være formuleret af en politiker fra Christiansborg og ikke af en tjenestemand i Slotsholmsgade. Noget tyder på, at det udgik fra den konservative del af flertallet bag grundlovsforslaget. Det drejede sig om en mand, som politikerne kunne konsultere eller som kunne henvende sig til politikerne i særlige tilfælde. (Se Poul Andersens skarpe kritik af paragraffen i Ugeskr. f. Retsv. 1938 s. 265)

I virkeligheden gik forslaget temmelig tæt på den svenske ordning med ret til indsigt i både forvaltning og retsvæsen. Folketinget modtog dengang som nu en meget stor mængde henvendelser fra offentligheden, andragender om alt muligt, overvejende fra enkeltpersoner. Hvis forslaget om denne juridiske sekretær var blevet realiseret, var disse andragender hurtigt blevet identisk med de klagesager, ombudsmanden behandler endnu i dag. Folketinget modtager iøvrigt endnu store mængder "andragender", der ikke henhører under bestemte udvalg, men fremlægges til medlemmernes eftersyn. Tidligere, for hundrede år siden, nedsatte Folketinget et særligt udvalg for andragender, men det var ophørt at fungere i 1936, da grundlovsforslaget fremkom.

Nok så vigtig var det offentlige tilsyn eller kontrol med domstolene, som den juridiske sekretær fik. I tredivernes voldsomme konfrontationer mellem kommunister og nazister forekom ganske mange retssager, der havde tydelig politiske undertoner. Det var baggrunden for, at politikerne ønskede en sådan halvt politisk "bagstopper".

Grundlovsforslaget faldt imidlertid ved folkeafstemningen i maj 1939 og dermed også dets mærkelige § 67. Men kontrol med domstolene fik politikerne faktisk alligevel gennemført. Efter stor offentlig debat og meget modstand fra juristernes side oprettedes Den særlige klageret i marts 1939. Det var nogle af disse spørgsmål om genoptagelse af omstridte domstolsafgørelser, som grundlovsforslagets "juridiske sekretær" skulle have taget sig af.

2. De sidste år af den tyske besættelse bragte som bekendt stærke spændinger mellem befolkningen og den offentlige forvaltning. Forhandlingspolitikken med tyskerne, kommunistlovene m.m.. vakte had mod forvaltningens og domstolenes virksomhed. Politikere og embedsmænd kom i samme klemme -de rangerede i sandhed ikke højt i befolkningens omdømme i 1945. Tanken om en stærkere offentlig kontrol med både den dømmende og den udøvende magt med henblik på en bedre sikring af frihedsrettighederne lå lige om hjørnet. Kate Flerons oprindelig illegale tidsskrift "Frit Danmark", der var talerør for Frihedsrådet, indeholdt mange harske ord om forholdene i centraladministrationen og domstolene under besættelsen. En kraftig udrensning begge steder ville være passende til lejligheden, syntes tidsskriftet; men en løsning kunne også være en kontrolinstans under Rigsdagen, der kunne sikre, at Grundloven blev bedre overholdt end før.

Centraladministrationen så lidt som politikerne havde ikke lyst til en regulær udrensning, som folk i modstandsbevægelsen nok drømte om. På Slotsholmen kendte man en velafprøvet afværgemanøvre: de store, langsomt arbejdende kommissioner. Politikerne i Rigsdagen nedsatte den berømte parlamentariske Kommission beklædt med lutter politikere, der ikke fandt noget at indvende mod deres kolleger. Den offentlige administration nedsatte mere stilfærdigt den såkaldte forvaltningskommission af 1946 med mange fine departementchefer og offentligt ansatte rundt om bordet. Derimod kun en politiker (finansminister Thorkild Kristensen) og ingen repræsentanter for modstandsbevægelsen. Kommissionen gik straks i gang med de mest uskyldige udenværker i administrationen, f.eks. amtsstuernes og fængselsvæsenets forhold og fordybede sig i cirkulærer om f.eks. indkøb og vedligeholdelse af tjenestecykler. Centraladministationens interne forhold gik kommissionens underudvalg elegant uden om i de første seks betænkninger. Men i 1950, da stemningen efter besættelsen var kølet noget af, greb man om nælden og behandlede i 7. betænkning forholdet mellem Rigsdagen og administrationen. Tolv højtstående embedsmænd i et underudvalg tænkte sig grundigt om, men kunne ikke erkende, at der var noget som helst behov for indsigt i eller kontrol med forvaltningen. Men da de nu blev spurgt kunne man tænke på tre muligheder for forbedring af forholdet mellem den lovgivende og den udøvende magt. Den første var oprettelse af et lovkontor ligesom den nuværende lovafdeling i Justitsministeriet, eller et lovråd i stil med det organ, som fandtes i Sverige siden 1909. Den anden mulighed var udnævnelse af en ombudsmand, og den tredie var en udvidelse af offentlighed i forvaltningen. Alle tre forslag var hentet fra Sverige og kom til at blive realiseret i løbet af de følgende årtier.

Men i 1950 var udvalgets flertal meget forbeholdent, frarådede nedsættelse af et lovråd. Om offentlighed i forvaltningen hed det, at det var da altfor indviklet og uforeneligt med de fine traditioner i det danske forvaltningssystem. Om ombudsmanden hed det i al snørklet forsigtighed, at "ombudsmandstanken ikke synes at være stridende imod danske statsretlige principper og ikke at være hæmmende for administrativ forenkling." Så havde udvalgets flertal af departementschefer m. v. da ikke sagt for meget.

Meget tyder på, at det var professor Poul Andersen, der holdt på penneskaftet, og formulerede den juridisk set formfuldendte betænkning i nær forståelse med hans svenske ven og kollega, professor Nils Herlitz.

3. Hvad skulle vi da også med en ombudsmand?, var der mange, som spurgte. For alle borgere burde jo vide, at de altid bare kunne klage over enhver administrativ afgørelse, og det i alle led. Fra den oplyste enevældes tid bevarede vi herhjemme denne såkaldte administrative rekurs, en klageadgang, der rakte helt fra de laveste lokale myndigheder og op til tronens fod - efter 1849 til den ansvarlige minister. I 1866 føjedes hertil en bestemmelse om, at menigmand kunne få en vis aktindsigt i sådanne klagesager.

Hertil kom i grundloven (nu § 63) retten til at indanke en forvaltningsafgørelse for domstolene. Men i virkeligheden var administrativ rekurs meget mere udemokratisk og besværlig end den direkte appel til den enevældige majestæt, den såkaldte petitionsret. Alle kunne møde op til den ugentlige audiens og overrække kongen et bønskrift med en klage over hans myndigheder.

I denne ankeordning for menigmand adskilte Danmark sig fra Sverige, vort store forbillede ellers i mange henseender. Hinsidan er centralforvaltningen uafhængig af det politiske system og fungerede i hvert fald tidligere på en helt anden måde formynderagtigt over for menigmand. Blandt andet derfor fik Sverige allerede i 1809 en justitsombudsmand valgt af Stænderrigsdagen. Senere føjedes herfra parallelt en militær ombudsmand. Den svenske justitieombudsmand, oftest blot kaldet j.o., har indseende med både forvaltning og domstole -i de sidste årtier anvender han langt mest tid på domstolskontrollen. I Sverige har man nemlig en særlig forvaltningsdomstol, Regeringsrätten, der tager sig af administrative afgørelser.

Forvaltningskommissionen af 1946 blev til meget mere papir end handling, ganske lige som den parallelle parlamentariske. Men samme år havde statsministeren også nedsat en forfatningskommission. Grundloven skulle revideres, blandt andet fordi modstandsbevægelsens unge deltagere ønskede bedre retssikkerhed her i landet. Muligheden for en ombudsmandsordning blev nævnt af professor Poul Andersen allerede ved kommissionens 3. møde i februar 1946 og støttet af den anden tilforordnede, Alf Ross og af selveste Christmas Møller.

Men siden skete først noget i maj 1949, da der nedsattes en række underudvalg i kommissionen. Udvalg 3 skulle behandle spørgsmål om retssikkerhed og fik den effektive og indflydelsesrige radikale Bertel Dahlgaard til for- mand. Han havde hørt om forvaltningskommissionens overvejelser og indkaldte derfor de ledende medlemmer til et møde, hvor de refererede deres forhandlinger om de tre mulige initiativer til administrativ kontrol og deres forbehold over for dem. Men Dahlgaard var fyr og flamme ved tanken om en ombudsmand efter svensk mønster. I løbet af efteråret 1949 gennemførte Bertel Dahlgaard fire møder i underudvalg 3. Et udkast til en paragraf med motiver om ombudsmanden til det kommende grundlovsforslag lå klar inden jul 1949. Med sig i underudvalget havde Dahlgaard socialdemokraten Gustav Petersen, desuden den konservative Ole Bjørn Kraft og selveste Aksel Larsen, der var et meget aktivt medlem af kommissionen.

Socialdemokratiet var imidlertid meget nølende over for forslaget om en ombudsmand. Partiet har altid søgt at beskytte embedsmænd. Gustav Petersen, folketingets formand fra 1950, mente, at den bedste indsigt i forvaltningen kom gennem folketingsmedlemmernes nære kontakt med vælgerne i deres valgkreds. Socialdemokraterne ville vistnok helst have genoptaget 1939-forslaget om en juridisk embedsmand til rådighed for Rigsdagens medlemmer. Men der var alligevel flertal i udvalget for en ombudsmand. Den svenske retslærde professor Nils Herlitz blev hentet til København som rådgiver. 
 

I dag vil de fleste vel mene, at meningen med ombudsmandens embede er at lette borgernes vej til retfærdighed. Den bestående klagevej, administrativ rekurs, var ufolkelig, fordi det krævede skrivekyndighed eller penge til en advokat at overklage en afgørelse ligesom forvaltningen havde for let til at give et umotiveret afslag.

Men det var nok så meget andre motiver, der førte ideen om en ombudsmand gennem forfatningskommissionen og senere gennem Rigsdagen som lovforslag. Bertel Dahlgaard udtalte det åbent fra begyndelsen: Politikerne ønskede at sikre Rigsdagen en bedre indsigt og kontrol med ministrene og deres administrative bagland. Han opfattede det som en slags forfatningskrise: forholdet mellem den lovgivende og den udøvende magt var ved at blive et problem  - de mange bemyndigelseslove gav usikkerhed om det centrale punkt i det parlamentariske demokrati: ministeransvaret. Med den voldsomme udvidelse af centraladministrationen kunne ministeren knap nok - og endnu mindre Rigsdagen - vide, hvad der skete inden for det lukkede ministerielle bureaukrati. Det var formodentlig dette, der førte til, at Folketinget indførte, at dets medlemmer fra 1947 kunne stille mundtlige spørgsmål til ministrene i møderne hver onsdag.

Forslaget fra underudvalg 3 fra 1949 blev i 1952 taget frem igen og indsat i grundlovsforslaget i form af en løfteparagraf, § 55 :

" Ved lov bestemmes, at Folketinget vælger en eller to personer, der ikke er medlemmer af Folketinget, til at have indseende med statens civile og militære forvaltning."

Den svenske model er ikke til at tage fejl af. Men spørgsmålet er, hvad Bertel Dahlgaard og de øvrige i udvalget egentlig havde tænkt sig, at denne persons beføjelser skulle rumme. For udvalget fik samtidig tilføjet en anden bestemmelse, § 63 stk. 2, der lyder:

" Påkendelse af spørgsmål om øvrighedsmyndighedens grænser kan ved lov henlægges til en eller flere forvaltningsdomstole, hvis afgørelser dog skal prøves ved rigets øverste domstol. De nærmere regler herom fastsættes ved lov."

Grundloven kom altså til at rumme to hensigtserklæringer, der afspejlede, at der ikke var enighed om, hvilket af de to muligheder, man skulle vælge. Det skyldtes, at der forud for forslagets endelige redigering foregik en levende debat om spørgsmålet. I foråret 1952 fremførte professor W.E. von Eyben i "Juristen" en omfattende undersøgelse af den svenske ombudsmandsordning og dens forhold til domstolene. Han frarådede temmelig kraftigt en tilsvarende ordning i Danmark og foreslog i stedet en udvidet ordning, sådan at klager fortsat kunne indankes for domstolene, men med udvidet mulighed for fri proces. I samme tidsskrift blev han udførligt imødegået af Poul Andersen og højesteretssagfører Poul Jacobsen, sidstnævnte anbefalede forvaltningsdomstole frem for ombudsmand. Den 12. maj 1952 blev sagen diskuteret ved et møde i Juridisk Forening, hvor fremtrædende politikere, embedsmænd og jurister mødte hinanden. Det fremgik, at ikke alene Socialdemokratiet, men også Venstre, repræsenteret af justitsminister Helga Pedersen var betænkelig ved ombudsmanden. Begge syntes at hælde i retning af en forvaltningsdomstol. Sidstnævnte var særlig imod domstolskontrollen. Hun mente, det kunne nedbryde respekten for domstolene. Men de stærkeste modstandere mod det hele var Statsembedsmændenes samråd, der udfoldede en rig lobbyvirksomhed for sine synspunkter.

Der var dog stærkere kræfter i gang til fordel for en ombudsmand. Lovforslag herom blev nemlig fremsat endnu inden grundloven var vedtaget. Bertel Dahlgaard syntes gennem forfatningskommissionens underudvalg at være motoren, støttet af konservative. Justitsminister Helga Pedersen havde dog fået indskrænket forslagets rækkevidde, sådan at kontrollen kun skulle omfatte domstolenes administrative, men ikke judicielle virksomhed. Alligevel var modstanden mod det for stærk. I udvalget blev forslaget yderligere reduceret. Folketinget vedtog det beskårne lovforslag den 28. marts 1953, netop så sent, at Landstinget, der stod for at skulle nedlægges, ikke kunne nå at gennemføre en behandling. I den følgende folketingssamling blev forslaget genfremsat og gennemført med meget få ændringer. Spørgsmålet om forvaltningsdomstole som en alternativ mulighed til en ombudsmand var slet ikke på tale under behandlingen, og det er da interessant at kunne konstatere, at Danmark og Norge herefter er de eneste lande i de vestlige demokratier, som ikke har en forvaltningsdomstol.

4. Kong Frederik 9. underskrev loven om Folketingets ombudsmand den 11. juni 1954. Men der gik yderligere det meste af et år, medens Folketinget overvejede, hvem der skulle være den første ombudsmand. Loven var affattet så åbent og bredmasket, at alt ville afhænge af den første i embedet. Derfor gav man sig god tid og partierne skændtes bravt for åbent tæppe om hver deres kandidater. I november 1954 ændredes Folketingets forretningsorden, så der kunne nedsættes et fast ombudsmandsudvalg. Inden jul enedes det om at indstille professor Louis le Maire, direktør for Statens Sindssygevæsen. Men le Maire sagde hele to gange nej til hvervet trods indstændige opfordringer fra udvalget. Derefter fremførtes på en række stormfulde møder flere andre kandidater med landsdommer Topsøe-Jensen som favorit. Stephan Hurwitz navn optrådte så vidt man kan se ikke som mulighed før efter mere end tre måneders tovtrækkeri. Hurwitz, dengang professor i strafferet, var skønt estimeret som lærer og forsker, ikke noget oplagt emne. Han var nemlig ganske uerfaren med egentligt administrativt arbejde i forvaltningen. Og det var jo det opgaven bestod i at bedømme.

Efter at adskillige højesteretssagførere og en række politikere havde været inde og ude igen som kandidat til posten, samlede man sig i marts 1955 om Stephan Hurwitz. Og det var som bekendt et ualmindelig heldigt valg. Med en fornem smidighed og bevidsthed om sin egen og embedets betydning lykkedes det Hurwitz at udfylde rammerne på en harmonisk måde. Ja, endda at gøre sig og sit embede verdensberømt, så alverden siden troede, at det var ham og hans lille fædreland, der havde opfundet denne institution.

5. Befolkningen fik med ombudsmanden en lettere klageadgang og en klar styrkelse af retssikkerheden. Efter antallet af sager at dømme opfyldte institutionen et klart behov. Den blev da en væsentlig tilføjelse til mange andre ankeinstanser. Det at kunne overklage afgørelser blev en del af velfærdssamfundets image. På medaljens forside ses det som en fornem udvidelse af demokratiet. På dens bagside anes det som medvirkende til en udvidelse af bureaukratiet og til et mere rutinemæssig brug/misbrug af alle appelmulighederne selv i uanselige småsager.

Tilbage står spørgsmålet: fik Bertel Dahlgaard så også gennem ombudsmanden opfyldt sine intentioner?

Næppe helt som han oprindelig havde tænkt. Han havde nok forestillet sig embedet nærmere knyttet til Folketingets medlemmer. Ved 3. behandling af lovforslaget den 25. maj 1954 sagde han bl.a. : "Ombudsmanden er folketingets tillidsmand overfor administration og forvaltning. Men han vil også være noget mere...Ombudsmanden har beføjelser til at henlede tingets opmærksomhed derpå, hvis han finder, at en foranstaltning ville være nyttig til fremme af retssikkerheden eller til forbedring af statens administration." Med de to muligheder, Grundloven tilbød kunne en tredie løsning have været, at de almindelige klagesager var blevet overladt til en egentlig forvaltningsdomstol. Ombudsmanden skulle da have koncentreret sig om at udrede konkrete sager og politiske knuder, være den "juridiske embedsmand", som politikerne i 1936-39 tænkte på. Han kunne måske have sparet dommerstanden for talrige trælsomme hverv omkring kommissionsdomstole m.m. i de følgende årtier.